공공기관 혁신계획 추진 현황과 과제, 국회입법조사처 | 2022. 12. 13. | 이슈와 논점 제2024호

국회입법조사처에서 공공기관 혁신계획과 관련한 보고서를 냈다. 사실 당연한 얘기를 하고 있긴 한데, 국회의 이름을 걸고 내놓는 것이다 보니 시사점이 있다. 아래 내용이 핵심이다.
"아직 발표되지 않은 기능 및 조직･인력 부분과 관련하여 공공기관 운영 목적과 공공서비스 품질 보장에 부합하는 계획이 수립･이행될 필요가 있다. 효율성 제고에 치중하다 보면 기관 고유 목적인 공공성이 위축될 가능성이 있기 때문이다. 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따르면 공공기관은 경영효율성 제고 및 공공서비스 품질 개선을 위하여 지속적인 경영혁신을 추진할 의무가 있다. 관리 측면에서의 경영효율성 뿐만 아니라 수요 측면에서의 공공서비스 품질에 대한 고민이 필요하다. 단순한 중복사업 조정, 유사기관 통･폐합 등을 통한 기능조정이 아닌 인구구조 변화, 환경 변화에 따른 새로운 수요 발굴 등 다양한 측면에서의 공공기관의 기능에 대한 검토가 필요할 것이다."

https://www.edaily.co.kr/news/read?newsId=01528486632558192
국회 입법조사처 “공공기관 혁신계획, 공공서비스 품질 개선도 고려해야” (이데일리 김형욱 기자, 2022-12-13 오전 9:17:12)
공공기관 혁신계획 추진 현황과 과제 보고서
“효율성 제고 치중하면 공공성 위축 가능성”
국회 입법조사처가 정부의 공공기관 혁신계획 수립이 효율성 제고뿐 아니라 공공서비스 품질 개선도 고려해야 한다고 제언했다. 효율에 치중하다보면 자칫 공공기관 운영 목적인 공공성이 위축할 수 있는 만큼 이를 살펴야 한다는 것이다.
국회 입법조사처는 13일 이 같은 내용을 담은 ‘공공기관 혁신계획 추진 현황과 과제(이슈와 논점)’ 자료(허라윤)를 냈다.
기획재정부는 지난 7월29일 새정부 공공기관 혁신 가인드라인을 확정하고 공공기관 부채 확대를 막고자 5대 분야에 걸쳐 강도 높은 효율화를 추진키로 했다. 이후 10월17일 예산효율화와 복리후생 계획, 11월11일 자산효율화 계획을 각각 확정했다. 한국전력(015760)을 비롯한 정부 산하 350개 기관은 현재 이 계획을 추진 중이다. 각 기관은 평균적으로 내년도 경상경비를 올해보다 3.1% 줄이기로 했다. 업무추진비도 10.4% 줄인다. 또 2027년까지 177개 기관이 총 14조5000억원에 이르는 비핵심 부동산과 출자 지분 등을 팔아 자산을 확보하고 비용을 절감키로 했다.
예산정책처는 자료를 통해 이 같은 계획이 공공기관 방만 경영을 개선하고 효율성을 높일 것으로 기대하면서도 효율성 제고에 치중해 기관 고유 목적인 공공성 위축 가능성을 경계해야 한다고 제언했다. 특히 정부가 앞으로 발표 예정인 기능과 조직·인력 부문에서 공공기관 운영 목적과 공공서비스 품질 보장을 고려한 계획을 수립·이행해야 한다고 강조했다. 단순한 중복사업 조정이나 유사기관 통·폐합 같은 기능 조정에 그치지 않고 인구구조와 환경 변화에 따른 새로운 수요를 발굴하는 등 다양한 측면에서의 검토가 필요하다는 것이다.
보고서는 또 이 과정에서 정부가 공공서비스를 어떤 방식으로 전달할 것인지를 고민해야 한다고 제언했다. 1000여 중앙정부 부·처와 지방정부(지자체), 공공기관 간 공공서비스 제공 역할을 명확히 해서 기관 간 단절적 접근에 따른 비효율성을 없애고 각 공공기관이 고유 목적 사업에 집중할 수 있는 환경을 만들어야 한다는 것이다.
자료는 “공공기관 혁신 필요성에 대해선 많은 사람이 공감하겠지만 각 기관이 가진 기능과 특수성을 고려하지 않고 지나치게 효율성 위주의 혁신을 추진한다면 공공기관이 운영 목적을 달성하지 못하는 등의 부작용이 생길 수 있다”며 “혁신 추진 과정에서 효율성뿐 아니라 공공서비스 품질 개선 측면도 함께 고려해야 할 것”이라고 전했다.

https://www.assembly.go.kr/portal/prevew/docsPreview/previewDocs.do?atchFileId=f0a61ebd943f46c1a1bb0242482cb400&fileSn=1&viewType=CONTBODY
허라윤, 공공기관 혁신계획 추진 현황과 과제, 국회입법조사처 | 2022. 12. 13. | 이슈와 논점 제2024호

(이슈와논점+2024호-20221213)공공기관+혁신계획+추진+현황과+과제.pdf

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공공기관 혁신계획 추진 현황과 과제 (허라윤 경제산업조사실 재정경제팀 입법조사관)
공공기관 혁신계획의 추진에 있어 공공기관 운영 목적과 공공서비스 품질 보장에 부합하는 계획이 수립･이행될 필요가 있다. 효율성 제고에 치중하다 보면 공공성이 위축될 가능성이 있기 때문이다. 경영효율성 뿐만 아니라 공공서비스 품질 개선 측면을 고려하여 공공기관 혁신계획의 이행성과를 면밀히 살펴볼 필요가 있겠다. 또한, 공공서비스 전달체계의 전반적 조정을 통해 공공기관이 고유 목적사업에 집중할 수 있는 환경을 조성하는 등 거시적인 관점에서의 공공기관 혁신이 필요하겠다.
 
1. 들어가며
지난 11월 23일 한전KDN은 이사회 의결을 통해 출자회사 지분을 정리하기로 결정하면서, YTN 지분을 매각할 계획임을 밝혔다. 이는 기획재정부가 11월 11일 발표한 「공공기관 혁신계획」 중 자산효율화 계획에 따른 것이다. 한전KDN의 YTN 지분 보유가 핵심･고유업무와 무관하다는 점에서 자산효율화 추진을 위한 정비 대상에 올랐기 때문이다.
정부는 “공공기관 혁신을 통해 질 높은 대국민 서비스 제공”을 국정과제로 선정하고 공공기관 생산성･효율성을 제고하기 위해 지난 7월 29일 「새정부 공공기관 혁신가이드라인」을 확정하였다. 기능, 조직･인력, 예산, 자산, 복리후생 5대 분야에서 효율화를 추진하기 위하여 정부가 가이드라인을 제시하고 공공기관이 이에 따라 기관 특성에 맞추어 자체적으로 혁신계획을 수립하는 상향식 접근 방식으로 공공기관 혁신계획을 수립할 계획임을 밝혔으며, 현재 5대 분야 중 예산효율화･복리후생 개선 계획(10. 17.)과 자산효율화 계획(11. 11.)이 확정되었다.
기획재정부의 「공공기관 혁신계획」 추진 배경에 따르면 기관의 인력이 증가하고 있는 가운데 공공기관의 부채규모는 지속적으로 확대되었고, 공기업의 영업이익이 하락하는 등 공공기관의 효율화가 필요한 상황이다.1) 전문가와 국민들도 공공기관 비대화 및 방만경영을 문제로 인식하고, 강도 높은 개혁이 필요하다는 공감대 또한 형성되었다.
1) 공공기관 인력 : ‘17.5월 33.4만명 → ’22.5월 44.9만명 (+11.5만명)
공공기관 부채규모 : ‘16년말 499.4조원 → ’21년말 583.0조원 (+83.6조원)
공기업 영업이익(조원) : (‘17)13.5 (’18)8.1 (‘19)7.1 (’20)6.9 (‘21)0.7
이 글에서는 「새정부 공공기관 혁신가이드라인」에서 제시하는 5대 분야 효율화 내용과 이를 바탕으로 최근 발표된 예산효율화･복리후생 개선 계획 및 자산효율화 계획의 내용을 정리하고, 향후 공공기관 혁신계획의 추진에 있어 필요한 과제를 모색해보고자 한다.
 
2. 공공기관 혁신계획 추진 체계 및 방향
(1) 추진체계 및 경과
「새정부 공공기관 혁신가이드라인」에 따르면 「공공기관 혁신계획」의 추진을 위하여 공공기관･주무부처･기획재정부가 참여한다. 공공기관은 「기관별 혁신 T/F」를 구성하고 혁신가이드라인에 따라 기관별 특성 및 여건을 고려한 혁신계획을 자체 수립한다. 주무부처는 소관 산하기관이 수립한 혁신계획의 적정성을 점검하고 조정한다. 기획재정부는 「공공기관 혁신 T/F」를 구성하여 공공기관 혁신계획을 점검･협의하고 향후 추진실적을 점검하는 역할을 담당하며, 공공기관운영위원회2)의 의결로 「공공기관 혁신계획」이 확정된다.
2) 공공기관운영위원회는 공공기관의 운영에 관한 사항을 심의･의결하기 위하여 기획재정부장관 소속하에 설치되는 위원회로, 기획재정부장관이 위원장이 됨
기획재정부는 공공기관 경영평가에 혁신계획의 적정성을 평가하는 평가지표를 신설하고, 정부업무평가에도 혁신계획의 적정성을 평가하여 반영하는 등 공공기관과 주무부처를 대상으로 한 유인책을 마련하고, 기관별 추진실적 상시점검으로 주무부처와 기관의 책임성을 확보하고자 함을 밝히고 있다.
기획재정부가 지난 7월 「새정부 공공기관 혁신가이드라인」을 각 부처 및 기관에 배포하였고, 각 기관 및 부처에서는 가이드라인에 따라 조직･인력･기능 등을 분석하고 기관별 혁신계획을 수립하여 기획재정부에 제출하였다(9월 초). 「공공기관 혁신T/F」에서 해당 내용을 검토･조정하였고(9월 ~ 10월), 「공공기관운영위원회」에서 기관별 혁신계획을 올해 12월까지 순차적으로 확정할 계획이다.3)
3) 현재 예산효율화 및 복리후생 개선 계획과 자산효율화 계획이 공공기관운영위원회의 의결을 거쳐 확정됨
2023년에는 분기별로 추진실적을 점검하고, 반기별로 공공기관운영위원회에 추진실적을 보고하는 것을 목표로 한다.
(2) 혁신가이드라인 주요 내용
공공기관 혁신은 기능, 조직･인력, 예산, 자산, 복리후생 5대 분야 중점 효율화 방향으로 추진되며, 분야별 내용은 다음과 같다.
[표 1] 혁신가이드라인 분야별 주요내용
기능: 민간과 경합하는 기능4), 지방자치단체가 수행하는 것이 바람직한 기능, 직접 수행이 불필요한 비핵심기능5), 정책환경 변화에 따른 수요감소 기능6)은 축소하며, 유사･중복 기능7)은 통폐합･조정함
조직･인력: 정･현원차를 최소화하고, 상위직을 축소하며 단위조직을 대부서로 전환하는 등 조직효율화를 꾀함. 기능조정 및 조직･인력 효율화에 따른 감축 소요를 감안하여 ‘23년도 공공기관 정원은 원칙적으로 감축하는 방향으로 검토
예산: 임･직원 인건비 효율화와 직무･성과 중심의 보수체계 정비, ‘23년도 경상경비는 전년대비 3% 이상, 업무추진비는 전년대비 10% 이상 삭감
자산: 불요불급한 자산8)은 매각하고, 핵심업무와 무관하거나 부실한 출자회사 지분을 정비하고9), 공공기관 청사 활용 강화
복리후생: 국가공무원에 비해 과도한 수준의 복리후생 및 복무제도를 지양하고, 지원내용을 합리적으로 조정
※ 자료: 기획재정부 보도자료, 「새정부 공공기관 혁신가이드라인」, 2022.7.29. 정리
4) 민간경합성 점검 체크리스트로는 ① 경쟁성 도입의 가능 여부, ② 해당 재화･서비스에 대한 시장의 공급능력 및 민간 경쟁업체 유무, ③ 공공기관의 공급의 경쟁력 유무 등이 있음
5) 고유 목적사업 외 수익증대 등을 위해 확대된 기능은 원칙적 폐지
6) 디지털 전환 등에 따른 수요감소 기능 및 시장수요･정책방향 전환 등으로 기능수행 필요성이 감소된 부분에 대한 기능 축소를 계획함
7) 공공기관간 기능을 대상으로 살펴보며, 특히 최근 신설기관에 대해서는 타 기관과의 유사･중복기능을 중점 점검할 계획임
8) 기관의 고유기능과 연관성이 낮은 토지･건물, 과도한 직원 복리후생 용도 등 보유 필요성이 낮은 자산과 사업계획 변경･지연 등으로 2년 이상 미사용 중인 유휴자산 등이 이에 해당함
9) 단, 공공기관으로 지정된 출자회사, 자회사는 정비대상에서 제외
이하에서는 공공기관 혁신계획 중 확정･발표된 예산, 자산, 복리후생과 관련된 내용을 살펴본다.10)
10) 자세한 내용은 기획재정부 보도자료, 「공공기관 혁신계획 중 예산효율화･복리후생 개선 계획 확정」, 「공공기관 혁신 본격화 한다 – 공공기관 혁신계획 중 자산효율화 계획 확정-」 참조
 
3 공공기관 혁신계획 추진 현황
(1) 예산효율화･복리후생 개선 계획
지난 10월 17일 확정된 예산효율화 계획에 따르면, 2023년 경상경비는 3.1%, 업무추진비는 10.4% 삭감(전년대비)할 계획이며, 공공기관의 특성을 반영하여 기관별 예산 절감 내용이 상이하다는 점이 특징이다.
경상경비 규모가 큰 에너지 공공기관의 경우 조경공사 최소화, 사택･사옥 관리비 절감 등 불요불급한 예산을 절감하고, SOC 공공기관은 회의･행사비 등 일반수용비를 중심으로 예산 절감을 추진한다. 금융 공공기관은 시급하지 않은 국내･외 여비, 용역비 등 사업우선순위를 조정하여 지출을 효율화할 계획이다.
혁신계획 중 복리후생 개선 계획은 전체 공공기관(350개) 중 282개 기관에서 15개 항목에 대하여 715건이 수립되었다.11) 기관별 복리후생 개선 계획을 주요 개선유형에 따라 살펴보면, 국가시책 등 관련 제도 변경에 따른 지원 항목을 폐지하고12), 국가공무원 지원 수준을 반영하여 기존 제도를 조정하였다. 또한, 감사원 등 외부 지적사항을 반영하여 유사사례를 정비하였다.
11) 68개 기관은 관련 지침을 이미 준수하고 있음 등의 사유로 복리후생개선 계획을 미제출함
12) 고교 무상교육 시행에도 여전히 존재하던 자녀 학자금 지원 규정 등을 폐지함
(2) 자산효율화 계획
기획재정부는 지난 11월 11일 2022년부터 2027년까지 총 14.5조원 규모의 자산13)에 대하여 효율화를 추진하는 내용을 담은 자산효율화 계획을 확정･발표하였다. 177개 기관을 대상으로 하며, 비핵심 부동산 및 불요불급한 여타 자산 519건(12.3조원) 매각 및 출자지분 275건(2.2조원) 정비 등 총 14.5조원 수준으로 계획되었다.
13) 각 기관에서 제출한 금액(장부가액 또는 자체평가액) 기준이며, 매각추진과정에서 실제 매각규모는 차이가 날 전망임
자산효율화 계획을 유형별로 살펴보면, ① 비핵심 부동산, ② 불요불급한 여타 자산, ③ 비핵심/부실 출자회사 지분, ④ 청사효율화로 나눌 수 있다. 비핵심 부동산은 본사 및 지사 통폐합에 따른 유휴 청사, 2년 이상 미사용 유휴부동산, 불요불급한 업무지원 시설 등 330건(11.6조원 규모)이 매각 대상이며, 골프 회원권, 유휴 기계･설비 등 불요불급한 여타 자산 189건(0.7조원 규모) 또한 정비 대상으로 선정되었다. 또한, 핵심･고유업무와 무관하거나 3년 연속 적자 등 비핵심/부실 출자회사 지분 275건(2.2조원 규모)이 정비될 계획이며, 업무면적 정비 등 청사효율화를 통해 수입 확대와 비용 절감을 계획하였다.14)
14) 26개 기관이 본사 매각 및 지사 통폐합 등을 통해 56건(1.0조원)을 매각할 계획이며, 업무면적 정비 등을 통한 62건 신규임대로 연간 125억원 수입을 확대하고, 86건의 임차면적 축소를 통하여 연간 116억원 비용을 절감할 계획임
기관별 매각추진에 있어 기관의 자율 매각을 원칙으로 하되, 자산매각시 투명하고 공정한 매각 절차를 준수하는 것을 원칙으로 한다. 자산매각은 기관의 연차별 계획에 따라 순차적으로 추진될 예정이며, 투자심의회, 이사회 의결 등 내규 등에서 규정된 절차에 따라 진행된다.15)
15) 기획재정부는 불요불급한 자산 매각 등은 기관별 특성 및 상황에 따라 가능한 부분부터 즉시 추진할 계획임을 밝힘. 기관들은 기관별 계획안에 따라 관련 절차를 추진하여 10월말 기준 0.8조원 규모의 자산매각이 완료되었음을 밝힘
 
4. 공공기관 혁신계획 과제
이미 발표된 예산, 자산, 복리후생에 대한 혁신계획의 경우 불요불급한 경비 절감을 통해 예산을 삭감하고 기존의 유휴자산 등을 매각하며 현행 제도에 부합하지 않는 복리후생 지원 항목을 폐지하는 등의 방향으로 계획이 수립되었다. 이는 공공기관의 방만한 경영을 개선하고 효율성을 제고하는 효과를 가져올 것으로 기대된다. 다만, 이러한 계획은 공공기관 혁신에 있어 단기적인 접근에 해당하는 것으로, 다음 내용에 대한 고려를 바탕으로 한 공공기관 혁신이 필요할 것으로 보인다.
(1) 공공성을 고려한 공공기관 혁신계획
아직 발표되지 않은 기능 및 조직･인력 부분과 관련하여 공공기관 운영 목적과 공공서비스 품질 보장에 부합하는 계획이 수립･이행될 필요가 있다.16) 효율성 제고에 치중하다 보면 기관 고유 목적인 공공성이 위축될 가능성이 있기 때문이다. 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따르면 공공기관은 경영효율성 제고 및 공공서비스 품질 개선을 위하여 지속적인 경영혁신을 추진할 의무가 있다.17) 관리 측면에서의 경영효율성 뿐만 아니라 수요 측면에서의 공공서비스 품질에 대한 고민이 필요하다. 단순한 중복사업 조정, 유사기관 통･폐합 등을 통한 기능조정이 아닌 인구구조 변화, 환경 변화에 따른 새로운 수요 발굴 등 다양한 측면에서의 공공기관의 기능에 대한 검토가 필요할 것이다.18)
16) 기획재정부는 「새정부 공공기관 혁신가이드라인」에서 공공기관의 기능을 조정하고, 기능조정에 따라 조직･인력을 정비하되, 현재 근무하고 있는 공공기관 종사자를 대상으로 한 인위적 구조조정 및 민영화는 추진 계획이 없음을 밝힘
17) 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제15조
18) 권순조, 「공공기관 기능 점검 및 조정 관련 주요쟁점과 과제」, 『이슈와 논점』제984호, 국회입법조사처, 2015.5.4.
(2) 공공서비스 전달체계 조정
공공기관 혁신은 결국 공공서비스를 어떻게 전달할 것인지에 대한 문제와 연결된다. 공공기관의 단편적 기능 조정을 넘어 공공서비스 전달체계에 대한 전반적인 조정이 필요할 것으로 보인다. 공공서비스 전달체계에 있어 중앙정부, 지방정부 및 공공기관 등 공공서비스 제공 주체들의 역할을 명확히 하여 단절적 접근에 따른 비효율성을 제거하고, 공공기관이 고유 목적사업에 집중할 수 있는 환경 조성이 필요하겠다.
 
5. 나가며
공공기관의 부채규모가 지속적으로 증가하고 있으며, 공공기관 비대화 및 방만경영에 대한 문제 제기가 계속되는 상황에서 공공기관의 혁신 필요성에 대해서는 많은 사람들이 공감할 것이다. 다만, 공공기관 혁신에 있어 공공기관이 가진 기능 및 특수성에 대한 고려없이 지나치게 효율성 위주로 혁신을 추진한다면 공공기관의 운영 목적을 달성하기 어려운 경우가 생기는 등의 부작용이 우려되기도 한다.
공공기관은 공공 서비스를 제공하기 위하여 정부의 재정지원 등으로 설립･운영되는 기관이다. 경영효율성 뿐만 아니라 공공서비스 품질 개선 측면도 고려한 공공기관 혁신이 이루어져야 할 것이다. 향후 이를 기준으로 공공기관 혁신계획의 이행 성과를 면밀히 살펴볼 필요가 있겠으며, 장기적으로는 공공기관의 기능과 역할에 대한 고찰과 함께 공공서비스 전달체계에 대한 거시적인 관점에서의 고민 또한 필요할 것으로 보인다.