김근세(2006). 민주적 국정관리와 시민참여. 참여정부 3주년 기념 심포지엄(2006. 2)

김근세(2006). 민주적 국정관리와 시민참여. 참여정부 3주년 기념 심포지엄(2006. 2. 22) “민주주의 선진한국, 국가는 무엇을 할 것인가?” 자료집. 대통령자문정책기획위원회.

민주적 국정관리와 시민참여
김근세 성균관대 교수
   
Ⅰ. 서론
  
한국정치의 민주화와 시민사회의 다원화의 내재적 환경변화, 세계화에 따른 외재적 압력, 그리고 신공공관리론(New Public Management), 신거버넌스론(New Governance), 민주행정론(Democratic Administration) 등 새로운 국정관리의 이념이 확산되고 있다. 이러한 행정환경의 변화에 따라 기존에 한국행정의 지배적 패러다임이었던 발전국가의 정부관료제 중심 국정관리가 그 한계를 노정하면서 국정관리의 새로운 패러다임으로 이행하고 있다. 이제 정부관료제가 중심이 되어 사회를 통제하는 계층제 국정관리 시대에서 정부가 민간부문과 협력하여 공공문제를 해결하는 네트워크 국정관리로의 전환이 요구되는 시점이다.
 
기본적으로 수평적인 상호조정에 의한 정치적 민주주의 원리는 수직적인 계층제를 기반으로 하는 행정의 관료주의 원리와 충돌한다. 즉 민주주의 국정관리의 원리가 국가행정기구 내부에서도 작동될 수 있도록 기존의 계층주의 원리로 작동되는 국정관리 및 행정기구의 재편이 요구된다. 특히, 국가관료제 중심의 전통적 행정이론의 대안으로 등장한 시민사회-국가-시장간의 協治를 강조하는 ‘거버넌스로의 행정’이라는 관점에서 국가행정과 시민의 관계, 그리고 시민참여를 제고할 수 있는 국정관리에 대한 연구가 필요한 시점이다. 즉 행정에 대한 민주적 통제를 위한 참여의 제도화가 필요하다 (이승종, 2003).
  
2003년 출범한 노무현 행정부는 ‘국민과 함께 하는 행정’을 행정개혁의 5대목표의 하나로 제시하였다. 한국사회의 새로운 정치경제적 세력에 기반을 둔 참여정부는 국민 참여를 국정운영의 중요한 기반으로 삼고 있다. 이러한 시민참여를 통한 민주행정의 강조는 시장모형 중심의 김대중 행정부 정부개혁의 반성에서 기반한다 (남궁근, 2003; 김근세, 2006: 119).
  
Ⅱ. 국정관리 패러다임의 변화
  
1. 거버넌스로서의 행정
  
국정관리(public governance) 패러다임은 지난 20여 년간 행정개혁의 과정에서 역동적으로 진화해왔다. 1980년대 이후 등장한 신공공관리론은 부분적으로 전통행정이론을 대체하였으며, 1990년대 후반 이후 신공공관리론은 다시 신거버넌스 이론으로 부분적으로 진화하고 있다 (Flinders, 2002).
 
최근에 많은 관심을 받고 있는 신거버넌스론을 대표적인 학자의 거버넌스 개념을 중심으로 검토. Pierre(2000)는 외부의 사회적, 정치적, 경제적 환경에 대응하는 국가의 구조적 표명(structural manifestation)을 연구하는 이론으로 거버넌스를 이해하며, 특히 복잡한 네트워크에서 통제, 조정, 책임성 기제와 권력의 소재에 주목하였다. Rhodes(2000)는 거버넌스를 자율관리되는 조직간 네트웍(self-organizing, interorganizational networks)으로 정의하며, 공공-비영리-민간 영역경계의 모호성과 가변성, 자원교환과 공통의 목표 협상을 위한 필요성, 신뢰에 기반하고 네트웍 참여자간 타협․동의한 경기규칙에 따른 규제, 네트웍이 자율관리되어 국가는 특권적․주권적 지위를 갖지 못하지만 간접적․불완전하게 네트웍을 조정함을 거버넌스의 기본성격으로 정리하였다(김근세, 2006: 120).
  
그리고 거버넌스는 어떻게 권력이 행사되고, 어떻게 시민들이 자신의 목소리를 내며, 어떻게 공공관심의 이슈에 대한 의사결정이 이루어지는가를 결정하는 전통·제도·과정(Canadian Institute on Governance), 이해당사자들이 정책결과에 영향을 미치기 위해 서로 상호작용을 하는 방법(Governance International, UK), 관련된 모든 행위자들의 상호적인 개입노력의 공통된 결과로서 사회정치적 시스템에서 발생하는 패턴이나 구조(Kooiman, 1993: 258) 등으로 정의되기도 한다. 특히 많은 정부조직과 비정부조직은 ‘좋은 거버넌스(good governance)'에 대해 관심을 갖기 시작했는데, 여기서 좋은 거버넌스란 투명하고 책임성이 있으며 공정하고 민주적이며 참여적으로 사람의 욕구에 대응하는 시스템을 의미하며, 이것은 집단적 문제가 단순히 공공업무 담당자 혼자서는 더 이상 해결할 수 없으며, 이에 따른 다양한 이해당사자의 협력을 전제로 하는 것이다 (Bovaird & Loffler, 2003).
  
그런데 여기서 유의할 점은 신거버넌스론의 확산으로 네트웍 거버넌스를 국정관리의 만병통치약으로 이해하면 안 된다. 계층제, 시장, 네트웍 거버넌스는 각기 장단점이 있고, 따라서 국정관리의 패러다임을 상황적합접근법(contingency approach)으로 이해할 필요가 있다.
  
이러한 맥락에서, Bovaird & Loffler (2003)는 <표 1>과 같이 국정관리 패러다임의 흐름이 주로 법률지향에서 서비스지향으로, 다시 시민지향의 국정관리로 변화하고 있다고 요약하였다. 여기서 국정관리의 변화를 배타적인 발전과정으로 이해하기 않고 역사적으로 진화하는 포괄적인 과정으로 이해하는데 주목할 필요가 있다.
 
<표 1> 국정관리 개혁의 흐름
구 분             법률지향 > 서비스지향 > 시민지향 >
목 표             법률준수    자유경쟁       삶의 질 공유
관 점             정 부         공공부문       시민사회
통제기제        계층제       시 장            네트워크
논리적 타당성 법 률         경제성          정치성
※자료: Bovaird & Loffler (2003, 19).
  
전통적으로 공공조직은 안정적인 환경에 맞추어 관료제 모형에 따라 설계되었으나, 현재는 국정관리의 불확실한 환경에 유연하게 적응할 수 있는 공공조직을 요구하고 있다. 이와 더불어 시장의 효율성과 정치의 민주성 가치에 대해서도 주의를 기울여야 한다.
야심차게 시도한 일부 개혁은 거버넌스 가치에 근거한 국정관리 전체에 대한 영향을 예측하지 못하고, 새로운 문제점의 발견 등으로 인해 그 한계점을 드러냈다. 이러한 1990년대 후반 이후 개혁 1세대에서 2세대로의 변화를 Matheson & Kwon(2003)은 관리효율성을 강조하는 제도적 접근에서 정책효과성을 강조하는 체제적 접근으로의 변화로 다음 <표 2>와 같이 정리한다.
  
<표 2> 공공부문 개혁의제의 변화 (A→B)
         제도적 접근 (A)             시스템적 접근 (B)
환 경  불확실성과 위험의 자제 / 높은 불확실성과 위험
         공무원을 위한 명확한 분업 / 정부, 기업, 시민사회 간 파트너십
         공공지출의 감소에 대한 압력 / 세계화
         시장으로부터의 압력 / 신뢰성과 예측가능성에 대한 압력
         전달 구조 / 거버넌스의 정리
         관리중심 / 정책중심
주 관심사
         능률에 대한 보상 / 효과에 대한 보상
         유연성/자치권 / 정부 견해와의 제휴
         고객 중심 / 시민 중심
         조직상 능률/책임 / 통합, 조화(수직적, 수평적)
         결과 중심 / 가시적 능률, 영향, 책임
         단기(shot-term) 중심 / 장기(longer term) 중심
         단일 계획 취급 / 다중 계획 취급
         능률과 서비스 개선 / 위험관리와 육성 개혁
도 전
         가시적 능률의 미흡 / 서로 다른 접근법과 가치에 대한 균형유지
         조화의 부족 / 새로운 도전에 대한 적응력 구축
         위험관리의 곤란 / 투자자간 새로운 파트너쉽 형성
※자료: Matheson & Kwon (2003, 50).
  
여기서 국정관리 패러다임의 변화의 내용을 Considine(1999, 2001, 2003)의 거버넌스 유형론을 기초로 살펴보기로 한다. (각주. Considine은 초기에 네 가지 거버넌스의 이념형(ideal type)을 제시하였다. 즉 절차적 거버넌스(procedural governance), 기업적 거버넌스(corporate governance), 시장적 거버넌스(market governance), 네트워크 거버넌스(network governance)가 그것이다. 그 후 호주, 영국, 네덜란드, 뉴질랜드 등 4개국의 고용지원 거버넌스를 실증적으로 연구하면서 기업적 거버넌스와 시장적 거버넌스를 기업적 거버넌스(enterprise governance)로 통합하였다.)
  
1) 전통행정이론의 절차적 거버넌스(Procedural Type)
 
Considine이 제시한 절차 유형의 거버넌스는 전통행정이론의 관료제(bureaucracy)이념형과 일맥상통하는 개념이다. 전통적 관료제는 보편적 규칙과 엄격한 명령통일의 계선관료제(line bureaucracy)에 의해 운영된다는 것을 주요 특징으로 한다. 절차 유형의 거버넌스는 현대행정의 가장 깊은 역사를 가지고 있는데, 일반적으로 그 기원을 군대와 교회의 계층제(hierarchy)에서 찾고 있다.
이러한 절차적 거버넌스는 Woodrow Wilson이 강조했던 정치와 행정의 분리를 추구하였다. 이러한 행정체제에서 공무원은 특별한 종류의 피고용인으로서 간주되었다.
  
절차적 거버넌스 유형에서 조정은 법률과 규칙의 체계에 의해 이루어지며, 강력한 관리자의 권위체계가 조직을 관리하는 원리로 보편적으로 적용된다. 엄격한 규칙에 의해 규율되는 공공조직은 고객들에 의해서 발생하는 과실을 포함한 많은 행정적 실수의 가능성을 줄이기 위해 엄격한 감독과 감사를 요구한다. 이러한 행정시스템은 상대적으로 낮은 기술발전의 수준에서도 최소의 단위비용으로 수많은 시민들에게 표준화된 서비스를 전달하는 능률적인 것으로 오랫동안 인식되어 왔다.
  
1970년대 이후 공공조직의 이러한 절차중심의 거버넌스는 신공공관리론, 신거버넌스론의 주창자들에 의해서 역동적인 행정환경의 변화에 효과적이고 능동적으로 대응하는데 부적절하다고 비판되고 있다. 새로운 환경의 변화는 정부관료제 전체의 적절한 변화는 물론 공무원에 대해서도 실제 개별적인 사례에 대응하는 보다 큰 민감성과 민첩성을 요구하였다. 그러나 관료제가 지닌 표준화된 절차의 누층적 구조는 외부의 압력과 관료제 내부의 변화노력에 저항하는 방패역할을 하였다. 그러나 관료제의 계층제 거버넌스가 비록 국정관리의 만병통치약은 아니지만, 복합적인 공공문제의 성격을 고려할 때 시장 거버넌스와 네트웍 거버넌스와 함께 중첩적, 보완적, 경쟁적인 관계에서 공존할 수 있는 제도로 옹호되고 있다 (Olson, 2005).
  
2) 신공공관리론의 기업 거버넌스 (Enterprise Type)
 
신공공관리론은 19세기말에서 20세기초의 혁신시대에 형성된 전통행정이론과 크게 두 가지 측면에서 대조된다 (Hood, 1995). 공사구분과 절차강조의 전통행정이론에서 탈피하려는 흐름이 신공공관리론이다. 즉 신공공관리론은 전통행정이론의 두 기본적인 가정인 공공조직의 특수성과 절차 및 규칙의 중요성 대신에 공사 조직의 유사성과 관리자율성 및 결과중심의 관리를 강조한다.
  
Considine은 이를 기업적 거버넌스와 시장적 거버넌스의 속성으로 정리한다. 첫째, 기업적 거버넌스(corporate type)의 주창자들은 거버넌스를 계획된 정부목표와 대기업식의 근대적 자원할당 방식으로 이미지화한다. 이들은 기획기구(planning instrument)를 정치적 관리의 중요한 원천으로 보았으며, 이를 통해 집행부와 정무직 공무원들은 정부에 의해 결정된 정책에 투입되는 자원들을 보다 적극적이고, 효율적으로 관리할 수 있다고 보았다 (Halligan & Power, 1992). 이러한 계획적 자원관리의 틀을 적용한 첫 번째 실험은 1950년대와 60년대 초 미국의 Rand Corporation에서 제안되고 국방장관이었던 MacNamara에 의해 도입된 계획예산제도(PPBS)와 관련된다. 그리고 영국에서의 첫 번째 시도는 책임관리(accountable management), 개별적인 목표와 성과기준을 가진 하위단위들의 체계, 하위목표와 중앙의 전략적 기획의 연계 등을 강조하였던 Fulton Report(1968)에서 발견된다 (Zifcak, 1994).
  
기업적 관료제 개혁의 보다 광범위한 물결은 1978년 미국의 카터 대통령의 공무원개혁법(Civil Service Reform Act)과 함께 시작되었다. 카터행정부는 관리자의 역할을 강화하고 목표관리(Management by Objective: MBO)와 영기준예산(Zero Base Budgeting: ZBB)을 통한 예산의 기획기능을 증진시키는 노력을 수반하였다. 이와 같이 1970～80년대 기업적 관료제의 이상은 관리개선(management improvement), 목표지향적 기획(goal-oriented planning), 예산개혁(budget reform)에 대한 관심으로 투영되었다. 이러한 기업적 정부혁신의 전통은 영국 대처정부의 재정관리개혁(Financial Management Initiative), 호주노동당정부의 재정관리개선프로그램(Financial Management Improvement Program), 뉴질랜드의 공기업법(State Owned Enterprises Act)과 국가공무원법(State Sector Act), 예산감축과 정책-집행의 분리를 포함하는 성과지향적 관리를 추진한 네덜란드의 행정개혁으로 이어졌다 (Considine, 2001: 26).
  
이 시기의 기업적 거버넌스는 관료제 전체의 획일적인 운영보다는 폭넓게 집행권한이 위임된 하위 조직단위가 수행하는 개별적인 성과책임과 이와 연계된 조직전체의 목표달성을 강조한다. 조직의 임무와 목표에 대한 명확한 정의는 기업적 거버넌스가 지향하는 합리성과 행정통제의 원천이라고 할 수 있다. 이러한 과정에서의 핵심은 관리자의 관리권한 강화이다. 그러나 기업 거버넌스에서 관리자 역할은 절차 유형의 거버넌스에서와 달리 엄격한 규칙과 절차에 의한 정형적이고 획일적인 통제위주의 관리에서 탈피, 성과책임이 수반되는 자율적 관리를 지향한다.
  
그러나 기업모형은 의사결정, 자원할당, 공식적 기획과정 사이에 연계성이 확보되지 못할 경우 한계를 지닌다. 또한 계층적 관료제의 전통이 강한 경우에는 기획과정에서 급변하는 정책환경에 신속하게 대처하기 어렵고, 목표의 합의가 어려운 경우 목표에 대한 작은 편차조차 기관과 장관을 정치적 논쟁의 대상이 되도록 할 수 있다 (Considine, 2001: 27).
 
둘째, 시장 거버넌스(Market Type)는 지금까지 시도된 거버넌스의 실험 중 공공조직에 가장 급진적인 것이라 할 수 있다. 시장 거버넌스는 엄격한 계층제에 의한 규제지향적 관리의 전통을 사적소유(private ownership), 경쟁(competition), 시장유인(market incentives)에 의한 전략으로 대체하였다. 또한 시장 거버넌스는 공공자원을 사적 이익을 위해 사용하는데 정치인의 정치적 관심을 불러일으키기도 하였다 (Becker & Mackelprang, 1990). 때때로 시장 거버넌스는 기업가적 거버넌스(entrepreneurial governance) 또는 계약주의(contractualism)로 불리기도 하며, 공공조직에 시장 또는 준시장적 요소를 구조화하였다 (Osborne & Gaebler, 1992).
  
시장 거버넌스에서 경쟁은 공식적 계층제에 의한 관리와 대치되며, 관료제간의 경쟁뿐만 아니라 공공조직 내부에 시장모형의 유인과 기제를 적용하는 것을 포함한다. 이러한 시장 거버넌스의 이론적 기반은 조직경제학(organizational economics)의 원리로부터 형성되었다. 유형론적으로 거버넌스의 시장적 접근방식은 완전한 경쟁을 통한 서비스 공급으로 나타난다. 그러나 준시장(quasi-market) 접근은 단일의 관료제를 정책결정에 대해 책임을 지는 상위 관리자의 전략적 핵심(strategic core)과 사업적 또는 준사업적(quasi-business)으로 운영되는 사업운영단위(operational unit)로 분할하는 것이다. 호주와 뉴질랜드의 사례에서, 시장 거버넌스의 요소는 보건, 복지, 교육 등의 서비스 영역에서 경쟁의 도입과 시장 및 준시장적 접근을 통한 서비스 공급으로 급속하게 증가하였다. 이러한 과정에서 경쟁은 시장을 통하여 목적 달성을 위한 수단을 결정하도록 함으로써 정책결정자의 합리적 선택의 비용과 업무를 줄이는 것으로 인식되었다 (Considine, 2001: 28).
  
그러나 감소된 내부규율과 관료들의 기업가적 행태의 증가는 공익의 왜곡과 정책목표의 대치(displacement)문제를 발생시키기도 하였다 (Lane, 1991). 시장거버넌스의 요소가 경쟁을 통한 자원의 효율적 배분에 기여하기도 하지만, 공공조직에서 단기적 관점의 경제적 이윤을 극대화는 관료들의 행태는 사회적 형평성과 책임성의 가치를 저해시키는 경우를 발생하기도 한다. 또한 시장의 자율성이 확보되지 않는 제도적 상황에서 무분별한 시장요소의 도입은 오히려 비효율, 부패, 부조리의 문제를 야기할 수도 있다.
 
3) 신거버넌스론의 네트워크 유형 (Network Type)
  
최근 행정학계서 새롭게 대두되고 있는 신거버넌스에서 주장하는 네트워크 거버넌스는 다른 거버넌스보다 정확하게 규정하기 어려운 유형이다. 네트워크 거버넌스는 협력관계, 권한위임, 신뢰, 개별적 사례관리 등을 통하여 조직의 효과성을 추구하는 전략을 시도한다 (Considine, 2003: 150).
   
네트워크 거버넌스는 두 가지 구분되는 지적 역사를 가진다. 네트워크 거버넌스의 전통은 첫째, 정책연구 문헌들로부터 비롯된다. 정책연구 문헌들은 정책집행을 포함한 효과적인 정책결정은 공무원과 특정한 조직화된 이익집단들 사이에서 이루어지는 협력을 통해 형성된다는 것을 보여준다. 이러한 연구관점에 따르면, 이익집단에 의한 포획의 위험성은 중요하며, 모든 시민이 정교하게 짜인 네트워크의 일부분으로 포함된다는 사실을 인식하는 것은 아니다. 둘째, 조직연구와 현대 정치경제학의 문헌들에서 나타난다. 여기서 도출할 수 있는 네트워크 거버넌스의 요소는 유연한(flexible) 전문화의 형태가 비계층제적인 통제와 교환 시스템에 좌우된다는 것이다. 이러한 관점에 따르면, 네트워크는 이해관계 보다 프로그램 주위로 형성되며 협력적인 공동생산(co-production)에 토대를 둔다 (Considine, 1999: 471). 또한 이러한 두 가지 지적 전통의 차이는 정책연구에서는 정치적 영역에서의 이익집단에 의한 조정과 포획을 강조하지만, 조직연구에서는 조직의 네트워크 형성을 통해 이루어지는 조직의 안정을 보다 강조한다는 것이다.
  
시장주의자들은 공공조직의 시장모형이 비용억제의 상황에서는 탁월하여 기존의 오래된 사업을 종결시키는데 있어 선호되는 수단이라고 하지만, 새로운 협력적 서비스 전달체계의 구축이나 정책부문 내에서 효과적인 제도적 연계성을 구축하는 것에서는 확실하지 않다. 이에 네트워크 거버넌스 옹호자들은 전략적 파트너십(strategic partnership)과 연결정부(joined-up government)와 같은 용어를 사용하여 네트워크 거버넌스의 유형을 설명한다. 그리하여 시장 거버넌스는 몰입(commitment), 정보공유, 개별 고객의 보호, 공급자와 고객의 진정한 욕구(needs)에 집중하는 것 등에는 네트워크 거버넌스에 비해 모두 효과적이지 않을 수 있다 (Le Grand & Bartlett, 1993).
  
네트워크 거버넌스의 이념형에서 대리인(agent)인 일선관료는 서비스의 공급자(supplier), 생산자(producer), 소비자(customer) 간의 효과적 연결망을 구축하는 직접적인 책임을 가진다. 그들은 계층제의 상․하위 부서와 조직 간을 자유롭게 이동하는 존재이며, 서비스 공급 및 전달의 정보시스템을 공유한다. 이론적으로 이러한 특징들은 적어도 보다 유연한 계층제(more flexible hierarchy)를 형성한다 (Considine, 2001: 31). 이와 같이 네트워크 모형은 거버넌스의 행위자들간의 상호관계, 연결, 신뢰, 유동성 등을 속성으로 한다. 사실 혼동이 있다고 지적하였다. 그러나 그는 행정의 실제에서 행위자들이 네트워크의 개념을 그들의 행정 과정 속으로 통합시킬 필요성을 느끼고 있다는 사실을 지적하면서, 네트워크의 개념적 틀의 미래를 긍정적으로 보았다 (O'Toole, 1997: 45).
   
어떠한 측면에서는, 네트워크 거버넌스의 전략이 네 가지 모형 중 가장 추상적이고 가상적일 수 있으며, 그 중요성을 설명하고 효과성을 측정하여 평가할 수 있는 방법론을 고안하는 것은 결코 쉬운 일이 아닐 것이다.
 
<표 3> Considine의 거버넌스 유형과 특성
                          합리성 근원  통제 형태   주요 가치        서비스전달 초점
절차 거버넌스       법률            규칙          일상적 처리     보편성
기업 거버넌스       관리/경쟁     계획/계약  목표/비용지향  대상 집단/가격
네트워크 거버넌스 문화            공동생산    유연성            고객
※자료: Considine(2003: 133)
   
2. 민주행정론(Democractic Administration)
   
행정이론의 발전은 합리성과 민주성의 행정가치들을 움직이는 시계추로 비유될 수 있다 (Kaufman, 1969). 1980년대 이후 정부개혁의 지배적 패러다임으로 추진된 신보수주의의 시장주의 행정패러다임에 대한 반작용으로 민주행정론이 1990년대 후반이후 다시 부상되고 있다 (Panitch, 1993).
  
민주행정은 공공정책의 형성과 집행과정에 시민 (특히, 취약[disadvantaged]시민)의 참여를 주창하는 권리강화를 통하여 시장에서 생성된 사회적 경제적 불평등을 해결하려는 목적을 가진다. 이에 따라 전통행정학의 핵심적 명제인 정부관료제의 중립성(impartiality)은 지켜지기도 어렵고, 이념적으로 의심의 대상이 된다. 행정의 중립성은 선진 자본주의사회가 다양한 사회적, 경제적 불평등 구조를 강화하기 때문이다.
  
민주행정 시각의 핵심은 시민의 권리강화(citizen empowerment)에 있다. 이러한 주장은 전통행정이론에 대한 두 가지 비판에 기초한다 (Sossin, 2002: 78-79). 첫째, 소위 장관책임제원리(doctrine of ministerial responsibility)에서 가정한 시민에 대한 정부관료제의 책임성에 한계가 있다는 비판이다. 대의민주주의 정치체제에서 시민은 선거시 투표를 통해 정당들의 정책패키지를 선택하면, 선출된 대의기관들이 관료제의 책임성을 통제하여 시민참여가 투입된다고 주장하나, 행정국가화의 현상으로 이러한 대의민주주의의 작동에 한계를 노정하고 있다. 이에 따라 민주행정의 주창자들은 정책결정과정의 투명성을 강조하고 의미 있는 시민평가의 제도화를 강조한다. 즉 더욱 많은 행정공무원들이 직접 선출되도록 하고, 시민위원회나 지역공동체와 같은 민주적 기관의 직접통제를 받도록 하며, 그리고 시민들이 정책과정을 쉽게 평가할 수 있는 제도적 장치를 요구한다.
   
둘째, 전통적 관료제도에서 행정과정에 있어 국민 참여의 영역이 대단히 작았고, 국민들이 정책결정과정에서 무력감과 부당한 영향을 받게 된다는 비판이다. 이에 민주행정 주창자들은 정책결정에 대한 책임성을 묻는 소극적인 자세에서 벗어나 국민들이 자신의 이해관계에 영향을 미치거나 공익과 관련된 정책과정에 접근하고 직접 관여할 수 있어야 한다고 주장한다.
  
이렇게 민주행정은 행정 책임성과 행정 참여를 제고하여 국민을 통치의 객체가 아니라 주체로 전환하려는 입장이다. 즉 공무원과 정치집행부의 상호작용과 동등한 수준으로 공무원과 시민의 상호작용이 행정의 권한과 정당성의 원천으로 자리매김한다. 이에 따라 공무원은 다양하고 잠재적으로 통제되지 않는 공적 심의과정을 중재, 나아가서 촉진해야 한다. 동시에 시민은 국정관리의 모든 측면에서 보다 적극적인 역할을 요구해야 한다 (Stivers, 1990). 이를 위해 정보에 자유로운 접근을 포함한 행정과정의 투명성이 필요하다.
  
구체적으로 실질적인 시민의 권리강화를 위한 관료제의 약속은 다음과 같다 (Sossin, 2002: 89). 첫째, 관료제는 공공정책에 대한 국민의 토론/심의(deliberation)를 촉진해야 한다. 둘째, 관료제는 정책결정에 이르기 전에 국민들과 협의해야 한다. 셋째, 관료제는 취약한 시민들(vulnerable citizens)에 대한 관여의 틀(framework of engagement)을 채택하여야 한다. 넷째, 관료제는 시민들과 신뢰와 상호관계를 제고해야 한다. 다섯째, 관료제는 그들의 결정에 의지하는 시민들에 직접 책임을 져야 한다.
 
행정과정에 시민의 실질적인 참여를 강조하는 민주행정의 시각은 전통적 정부관료제에 대한 근본적인 재구조화를 요구한다. 구체적으로, 다음과 같은 국정관리의 개편방안을 제안한다 (Albo, 1993; Murray, 1993).
 
첫째, 행정핵심 권력의 통제(shifting power at the centre): 대표민주주의의 심화를 위해 행정수단에 대한 통제가 우선적 과제이다. 일반적 민주원리에 따라 권력의 축을 경력직 공무원에서 선출직 공무원으로 옮기는 것이다. 이를 위해 인사행정의 측면에서 개혁의제에 공감하는 장관보좌관 및 새로운 인력을 충원해야 한다. 그리고 민주행정에서 주장하는 국가개입에 보수적인 중앙은행 및 중앙재정기구에 통제가 요구된다. 또한 국가의 장기적인 전략적 역량을 강화하고, 분절적인 계선부처에 대한 조정역량을 강화할 수 있는 중앙의 정책기획 및 평가 위원회 형태가 요구된다. 이러한 중앙행정 권력 핵심에 대한 민주적 통제가 확보되지 않으면 여타의 ‘아래로 부터의’ 개혁프로그램이 무망하게 된다.
 
둘째, 조직내 민주화: 정부관료제 내부는 분권화 원리를 추구한다. 엄격한 조직운영의 완화, 낮은 수준으로 의사결정 권한의 위임, 부서경계의 통합, 시민 접근점의 다양화, 분권적 서비스 등을 포함한다. 구체적인 전략으로, 먼저 정책결정자와 이용자간에 정보격차를 줄이기 위해 정보공개법과 행정절차법의 개선이 요구된다. 그리고 공무원, 자문가, 노조, 사용자로 구성된 임시과제단 또는 네트웍 팀을 활용하여 관료의 경직성을 완화할 수 있다. 기획에 이러한 국민의 통제는 조직내 운영절차의 변화를 요구한다. 즉 관료제의 계층감소, 보수격차의 감소, 세세한 운영지침의 완화 등이다. 그리고 포디즘국가에서 상정한 정책기획을 담당하는 전문가의 행정관료인 정신노동자와 기계적인 정책집행을 담당하는 육체노동자라는 이분법적 분리를 비판한다. 이와 관련된 인사행정에 있어 직급과 보수의 불평등을 완화한다.
 
셋째, 생산자와 소비자간의 협조관계 구축: 행정서비스의 제고를 위해서 생산자와 소비자간에 협조적인 관계를 구축하는 것이 필요하다. 첫째, 자율성, 참여가 부족한 일선관료들에게 기술 개발의 기회를 부여하고 자율성을 부여함으로써 이용자와 밀접한 관계를 맺게 해주는 것이 필요하다. 그리고 소비자인 시민에게 행정서비스전달과정에 접근 권한을 강화시켜 관료제의 종속적 관계를 해체하여 적극적 참여를 발전시킨다. 청원절차, 고충처리, 실질적 지원과 제재력을 가진 주창집단을 통해 행정소비자의 절차적 정의(procedural justice)를 확보한다.
  
넷째, 자기관리 능력의 발전(developing self-management capacities): 민주행정의 시민역량은 정책결정과 집행과정에 관여의 확대에 기반한다. 이는 기존의 관료가 중심이 되어 합의를 도출하는 정부와 시민사회간의 협의와 파트너십의 정도에 그치는 것이 아니다. 이러한 협의 및 파트너십 체제는 기존의 불평등한 대표체제에 굳건히 기반하고 있어 시민들의 실질적인 파트너십과 협상이 불가능하다. 민주원리는 관련 유권자집단의 대표를 직접 선출해서 정책의 책임을 담당하도록 하여 선출직의 정책결정 및 집행과정의 개입을 극대화하는데 있다. 따라서 시민사회의 자기관리(self-management) 역량의 제고가 필요하다. 이를 위한 제도변화로 시민평가단과 같이 국가 행정구조 내에서 시민참여의 직접적 형태를 급진적으로 확대하는 것이다. 행정 서비스 이용자의 직접적인 투입이 공공서비스의 장기적인 제고에 중요하다. 그리고 사용자집단이 자율적인 재단에 의해 지원받는 독립적 정책연구를 할 수 있는 역량을 갖추어야 한다. 마지막으로, 공공부문 직장내 민주주의(workplace democracy)의 구축도 자기관리의 중요한 과제이다.
  
다섯째, 규제체제의 개편(revising the regulatory system): 기본의 규제정책의 판단 기준은 비용경제성(cost economy)에 지향되어 있고, 서비스질의 제고에 등한시 해왔다. 민주행정론은 대신에 산출의 서비스질을 강조한다. 정책과 규제의 판단기준에 있어 서비스질에 대한 평가와 감사를 강조한다.
 
여섯째, 재분배국가(a redistributive state): 민주행정은 국가기능에 있어 자본주의의 구조적 문제를 완충하는 사회적 통합기능의 집합적 소비를 강조한다. 사회경제적으로 부유한 계층에 대한 조세를 확대하여 사회경제적으로 불이익을 받는 취약계층으로의 부의 재분배를 추구한다.
  
Ⅲ. 시민참여의 다차원성
   
시민참여는 국정관리에 있어 시민들이 목소리를 내려는 기대이다. 즉 정부와 피통치자간의 권력의 분담을 의미하는데, 시민참여는 다음과 같은 기본요소를 포함 한다 (Bishop & Davis, 2002): 정책결정에 시민 관여의 방법, 정책결정에 영향을 받는 사람의 견해를 구하려는 몰입, 정부에서 시민으로의 권한이전, 시민에게 정책과정에 관한 정보를 제공하는 투명한 과정.
  
1. 시민의 복합적 성격
  
국정관리에 있어 시민의 참여는 다양한 범주의 성격을 가지고 있다(Rosenbloom, 1998: 454-546). 첫째, 고객(clients) 또는 소비자(customers); 실업연금, 직업훈련, 병원치료, 우편배달의 경우와 같이 국민이 행정기관으로부터 편익과 서비스를 얻으려고 추구하는 경우이다. 많은 경우 개별 고객은 공무원과 면대면으로 만나게 된다. 둘째, 피규제자(regulatees); 운전면허, 교통위반, 소득세, 치안문제 등과 같이 국민은 규제의 대상자로 행정에 참여한다. 셋째, 참여자(participants); 국민은 행정기관의 사업추진에 관련된 공청회 경우와 같이 국민은 참여자로 행정에 직접 참여한다. 그런데 개인보다는 집단으로 참여하는 것이 행정의 대응성을 유도하는데 효과적이다. 이 경우 행정기관은 이 국민들을 기관의 '유권자(constituency)'로 간주한다. 넷째, 소송당사자(litigants); 일부 국민은 행정행위에 대한 불만, 소청, 소송을 제기하는 소송당사자로 행정과 관계한다. 다섯째, 대면자(street-level encounters); 경찰관의 경우와 같이 공무원은 일선에서 일반국민의 행동을 제약하고, 도움을 제공하는 방식으로 국민과 행정과정에서 만난다.
  
그리고 Frederickson(1991)은 행정에서 국민을 다섯 가지 이론적 관점으로 정리하였다. 다원주의의 이익집단(interest group), 공공선택론의 소비자(consumer), 의회주의의 투표자(represented voter), 신공공관리론의 고객(client), 신행정학의 시민(citizen)으로 다양한 이론적 의의를 갖는다.
 
Dilulio et al(1993)은 정부의 고객(customer)을 서비스 수혜자로서의 시민(citizens as service recipients), 서비스 제공자로서의 파트너(partners in service provision), 성과의 감시자(overseers of performance), 납세자로서의 시민(citizens as taxpayers)으로 구분한다. 이러한 복합적인 고객에 대해 각각 행정의 대응성, 효과성, 책임성, 능률성의 가치가 동시에 요구되면서, 다양한 이해관계를 가진 다양한 고객에 따른 행정의 복합성을 지적하였다.
 
이와 같이, 기존 연구에 있어 시민참여에 대한 초점은 상이하지만, 시민참여의 역할은 다음과 같이 정리할 수 있다 (Sullivan and Skelcher, 2002: 164). 첫째, 국정관리에의 시민참여, 즉 국정관리의 파트너로서의 정책개발 및 집행에 있어 시민의 관여. 둘째, 목표달성의 수행방법으로서의 지역공동체 개발. 셋째, 서비스제공에 있어 사용자의 관여. 넷째, 국민에게 정보를 제공하고 국민의 지원을 받기 위한 의사소통 및 다른 전략. 다섯째, 증거와 지식의 생산에 있어 지역공동체와 사용자의 관여. 여섯째, 사회적 자본의 형성과 사회적 배제의 축소를 통해 시민의 권리강화.
  
2. 시민참여의 유형
  
민주적 국정관리를 위한 시민참여의 중요성에 비추어 볼 때, 그동안 시민참여에 관한 행정학계의 연구는 참여기제에 대한 다소 좁게, 그리고 기술적인 이해에 그치고 있는 듯하다. 이러한 문제의식에서 시민참여의 다양한 유형화 연구를 정리하면 다음과 같다 (Bishop & Davis, 2002).
  
(1) 연속적 개념으로서의 시민참여
  
시민참여를 연속적인 개념(participation as a continuum)으로 이해하는 입장이다. 즉 참여는 많을수록 좋은 것이라는 암묵적인 가정에 기반한다. 그런데 시민참여의 연속적 개념을 시민의 입장과 정부의 입장에서 접근할 수 있다.
 
첫째, 시민의 입장에서 시민참여를 연속적 개념으로 이해한 것이 시민참여에 관한 초기 연구자의 지배적인 입장이었다. 대표적으로 미국의 모형도시(Model Cities) 사업에 있어 시민참여를 연구한 Arnstein(1969, 1971)은 시민공동체와 정부간의 상호작용을 다음 <표 4>와 같은 연속적 개념으로 이해한다. 시민운동가의 입장에서 그녀는 기존 정치구조에서 참여기제에 대한 회의를 반영하고 있는데, '참여의 사다리(ladder of participation)'라는 비유를 통해 조작이라는 비참여의 단계에서 시민통제라는 시민권력의 단계로 점증적으로 시민참여의 정도가 증가하는 8유형을 제시하였다. 이 연구는 시민참여가 실질적으로는 비참여와 형식적인 측면도 있다는 점을 비판적으로 지적한 의의가 있다.
  
< 표 14 > 시민참여 사다리의 8계단
8 시민통제(citizen control)    - 시민권력(citizen power)의 정도
7 권력위임(delegated power) 
6 파트너십(partnership)         
5 위무(placation)                 - 흉내(tokenism)의 정도
4 협의(consultation)
3 정보제공(informing)
2 치료(therapy)                   - 비참여(non-participation)
1 조작(manipulation)
※자료: Arnstein(1969, 217)
 
둘째, 정부의 입장에서 시민참여를 행정서비스전달에서 참여 정도로 이해할 수 있다. OECD의 경험에서 Shand와 Arnberg(1996)은 정부사업에 있어 정보(information)와 같은 최소의 시민참여에서 통제(control)와 같은 최대의 시민참여의 5가지 연속적 개념을 제시한다. 1) 정보(information): 정부가 정책에 관한 사실을 전하려고 희망하는 경우로, 협의는 교육이 과정으로 이해한다. 정책홍보물, 광고, 선전, 직접우편물을 통해 정부사업에 대한 의견을 조사하는 일 방향적인 흐름으로 의미 있는 시민참여의 수준으로 보기는 어렵다. 2) 협의(consultation): 정부가 정책형성과정에서 일반국민과 이익집단의 의견을 구하는 경우로, 여전히 정부가 정책결정권을 가지고 있다. 이러한 협의 절차는 정책내용과 수용도에 기여한다. 3) 파트너십(partnership): 정부가 정책결정의 일정 부분을 시민과 같이하는 경우다. 자문위원회와 대표위원회를 통해 심층적인 토론과정에서 전문지식과 의견을 투입할 수 있다. 환경정책과 같은 논쟁적인 정책분야에 적합한 참여기제이다. 4) 위임(delegation): 정부가 기본적인 지침을 제시하고, 이 지침 내에서 시민대표로 구성된 위원회가 정책대안에 대한 결정권을 갖는 경우이다. 이 참여기제는 파당적 정치로부터 일정한 거리를 유지하면서 정책대안을 개발하려는 의도가 있다. 특히, 정책이 정권의 임기를 넘어 지속할 필요가 있는 장기적인 정책문제에 적합하다. 5) 통제(control): 시민이 직접 정책결정을 담당하는 경우이다. 국민투료를 통해 정책현안에 대한 시민이 직접 결정하는 예이다. 많은 국가들에 있어 어려운 헌법적인 문제를 결정하는데 국민투표제를 채택하는데, 스위스와 미국 주정부에서는 일상적 정책문제에 이를 활용하기도 한다.
  
Shand와 Arnberg(1996)는 시민참여의 5가지 유형에 적합한 참여수단을 다음 <표 5>와 같이 제시한다. OECD 국가의 사례에서 광범위한 파트너십은 아직 예외적인 경우이고, 대부분 공청회, 입법예고, 자문위원회가 가장 보편적인 시민참여의 방식으로 발견된다.
 
< 표 15 > 시민참여의 목적과 도구
목적  정보(information) / 협의(consultation) / 파트너십(partnership) / 위임(delegation) / 통제(control)
도구  서베이, 홍보캠페인 / 이익집단, 회의, 입법예고, 공청회 / 자문위원회, 정책공동체 / 공론조사, 정책영향분석 / 국민투표
※자료: Shand & Arnberg(1996)
  
(2) 비연속 개념으로서의 시민참여
 
시민참여를 연속적 개념으로 이해하는 입장은 참여의 상이한 이유를 간과하는 한계가 있다고 비판된다. 즉 정책문제의 성격에 따라 참여의 유형도 상이하다. 즉 참여가 본질적으로 좋다는 가정에 동의하지 않는다. 예를 들어, 도로건설과 같은 문제는 시민과 공개적인 협의가 용이하지만, 복잡한 의료문제의 경우는 일반시민과 공개적인 협의가 어렵다. 즉 시민참여의 바람직함은 정책문제의 성격에 따라 다를 수 있다. 이는 정부의 입장과 중립적 입장에서 접근할 수 있다.
  
첫째, 정부 중심의 입장에서 Thomas(1990, 1993)는 정책결정자는 적합한 시민참여 유형을 파악하기 위하여 먼저 정책문제를 규정해야 한다고 주장한다. 그는 다음과 같은 5가지 가능한 정책결정모형을 정리한다. 1) 자율적인 관리자 결정(autonomous managerial decision): 정부가 시민참여를 배제하고 단독으로 정책을 결정하는 경우이다. 2) 수정된 자율적인 관리자 결정(modified autonomous managerial decision): 정부가 일부 시민에게 정보를 구하고, 이를 반영하는 것과는 관계없이, 정책결정을 단독으로 하는 경우이다. 3) 부분 시민협의(segmented public consultation): 정부가 일부시민들과 개별적으로 의견과 제안을 청취하여 이를 정책결정에 반영하는 경우이다. 4) 통합 시민협의(unitary public consultation): 정부가 집단적으로 시민의 의견과 제안을 청취하여 이를 정책결정에 반영하는 경우이다. 5) 시민결정(public decision): 정부가 시민집단과 공동으로 합의하여 정책결정 하는 경우이다. 이러한 정책결정 유형에 따라 <표 6>과 같은 상이한 시민참여의 방식을 제안한다.
 
< 표 16 > 시민참여의 매트릭스
정책결정 유형           단일 조직화된 집단 / 복수 조직화된 집단 / 비조직화된 시민 / 복합적 시민
수정된 자율적 관리자 핵심 관련자 접촉 / 핵심 관련자 접촉 / 시민조사 / 핵심 관련자 접촉, 시민조사
부분 시민협의           핵심 관련자 접촉 / 개별접촉/연속회의 / 시민조사 / 시민조사/회의
통합 시민협의           집단과 회의 / 시민자문위원회, 연속회의 / 연속 시민회의 / 시민자문위원회 회의
시민결정                  집단과 협상 / 시민자문위원회와 협상 / 연속 시민회의 / 시민자문위원회, 시민회의
※자료: Thomas(1990, 443).
 
그리고 Pierre(1998)는 정책자문의 목적에 따라 정책자문(policy advice) 또는 시민참여(citizen participation)의 유형화를 <표 7>과 같이 제시한다. 먼저, 정책자문/시민참여의 목적은 크게 정책결정자에게 정보(information)를 제공하거나, 이미 결정된 사항에 대한 정당화(legitimation)에 기여하거나, 실제로 의사결정(decision making)에 활용될 수 있다. 그리고 참여자는 정책자문의 엘리트(elite)와 시민참여의 일반대중(mass)으로 구분한다.
 
< 표 17 > 정책자문/시민참여의 유형
                              정책자문/시민참여의 목적
행위자     특성          정보제공         정당화     의사결정
엘리트     폐쇄적       전통적 공무원  자문가     협상
대중        개방적       협의절차         공청회     국민투표
※자료: Pierre(1998, 147)
  
이를 기준으로 시민참여의 유형을 다음과 같이 구분한다. 1) 정보제공을 목적으로 하는 정책자문/시민참여의 유형으로 전통적 공무원집단에 의한 전문지식을 제공하는 경우와 일반대중의 협의절차를 통해 다양한 정보를 수집한다. 2) 정당화를 목적으로 하는 정책자문/시민참여의 유형으로 전문가의 자문을 통한 정책의 정당화 작업을 시도하고, 공청회를 통해 일반대중으로 하여금 정책의 관점을 공유하려고 시도한다. 3) 의사결정에 활용되는 정책자문/시민참여의 유형으로 조합주의의 예와 같이 국가와 이해집단들간의 협상이 있고, 일반국민들을 대상으로 정책결정을 국민투표에 부치는 경우가 있다.
  
둘째, 중립적인 입장에서 비연속적인 개념으로 시민참여를 이해할 수 있다(Bishop & Davis, 2002). 그들은 정책문제의 비연속성, 참여유형의 지역적 역사, 참여기제의 중첩 적용 등 시민참여의 유형은 국정관리 체제에 다르다는 입장에서 5가지 시민참여의 유형을 기술하고 있다: 협의의 참여(participation as consultation), 파트너십의 참여(participation as partnership), 소송의 참여(participation as standing), 소비자선택의 참여(participation as consumer choice), 통제의 참여(participation as control).
  
구체적으로, 5가지 시민참여의 유형의 목적, 수단, 한계에 대해 <표 8>과 같이 정리할 수 있다.
 
< 표 18 > 시민참여 유형의 지도
참여 유형  / 목적   /  주요 수단   /  한계
협의         / 정책대안에 대한 시민사회의 반응조사, 수집된 정보가 정책선택에 영향을 미칠 때 참여가 됨
               / 핵심자 접촉, 시민조사, 이익집단 회의, 시민회의, 정책보고서, 공청회
               / 협의와 결과간의 지연, 시민들이 선호하지 않은 정책결정시 배신감, 복잡한 결정시 비용 시간의 소모가 큼
파트너십   / 정책결정에 시민과 이익집단을 포함
               / 자문위원회, 시민자문위원회, 정책공동체, 공론조사
               / 누가 시민사회를 대표할 수 있는가? 기층 이익집단의 편향, 참여에 배제된 사람의 정당성 문제
소송         / 제3자가 심판과정에 개입을 허용
               / 행정심판, 제3자소송, 사회/환경영향분석에 관한 법
               / 법정에 진입한 주제에 한정, 비용과 시간소모, 유한계층에 편향, 법적 접근에 적합하지 않은 주제
소비자 선택/ 서비스 선택을 통해 행정서비스 결정에 있어 소비자의 선호 반영
               / 시민조사, 초점집단, 구매자/생산자 분리, 공급자 경쟁, 바우쳐, 사례관리
               / 서비스전달 주제에만 적합
통제         / 선거민에게 통제권 부여
               / 국민투표, 시민의회, 전자투표
               /  비용과 시간소모, 분열적, 숙고에 적합한가?
※자료: Bishop & Davis (2002, 27)
  
3. 시민참여의 세 가지 접근법
  
국정관리에 있어 시민참여는 행정의 접근법에 따라 상이한 의의를 가지게 된다 (Rosenbloom, 1988: 474-483).
첫째, 관리적 접근에서는 시민참여를 효율성의 가치를 극대화하는 방식으로 이해한다. 전통행정이론의 계층제 거버넌스의 관료제 모형과 같이 고객과 피규제자를 비개인화하여 하나의 행정처리 건수(case)로 간주하는 경향이 크다. 행정기관은 효과적인 행정처리에 기여하도록 국민에게 정보를 제공하거나, 특수한 교육 등 조치를 취한다. 또는 자신의 행정행위를 이해시키고 정치적 지지를 얻기 위해 국민에 대한 홍보(PR)를 강화한다. 또한 행정편의를 위해 국민에게 동일한 서류를 여러 장 제출하도록 요구하는 등 행정의 비용효과성을 위해서 국민에게 행정과정의 시간과 비용을 전가시키는 경향이 있다. 그리고 국민의 불만사항에 대응하기 위하여 옴브즈만제도를 채택한다. 이 제도는 부하 공무원들의 부실한 행정행위와 홍보실태를 점검할 수 있는 유용한 관리도구로 간주된다. 최근에는 정보통신기술의 활용과 일회방문처리(one-stop service)를 통해 국민의 행정서비스 효율성을 제고하려는 시도도 관리주의 접근법에 해당된다.
  
신공공관리론의 시장거버넌스에서는 국민을 행정서비스의 소비자(customer) 개념으로 이해한다. 소비자로서 국민은 민간기업과 같이 서비스의 선택을 강조한다. 이를 통해 행정서비스의 질적 제도와 비용 절감을 가져온다는 시장기제를 믿는다. 독점적인 공공서비스 부문에서 부족한 시장정보를 얻기 위해 소비자의 서비스 선호와 서비스 평가에 대한 설문조사, 그리고 벤치마킹의 방법을 활용한다.(각주. 이러한 접근법의 한계로 다음과 같은 문제점을 지적한다. 첫째, 특정 행정기관의 고객이 종종 전체 국민의 소수집단에 불과한 경우에, 특정고객의 선호와 전체국민의 선호가 일치하지 않는 경우 문제가 된다. 둘째, 특정 행정기관의 고객도 하나의 동질적인 집단이 아니고 상호 갈등적인 선호와 이해관계를 가진 복합적 집단인 경우, 어느 고객의 선호를 반영해야 되는가의 문제가 있다.) 행정서비스헌장은 이의 대표적인 제도로 이해할 수 있다.
  
둘째, 정치적 접근에서 행정의 시민참여는 대표성, 대응성, 책임성의 가치를 강조한다. 신거버넌스론의 네트웍 거버넌스와 민주행정론이 주장하는 바와 같이, 국민에게 국정관리에의 참여 수단이 제공되어져야 한다. 구체적으로 다음과 같은 측면에서 시민참여의 중요성을 강조한다. ⅰ) 국정관리에서 시민참여의 결여는 정치체제의 대표 및 대응 역량을 감소시킨다. ⅱ) 비참여는 국정관리에 참가할 시민의 도덕적 및 정치적 의무감을 감소시켜 민주국가의 시민정신의 질을 훼손한다. ⅲ) 비참여는 국정운영에 대한 시민의 무지를 가져오고, 참여는 이해를 증진시킨다. ⅳ) 정부내 의미 있는 시민참여 통로의 결핍은 국민을 소외시킨다. 비참여로 국민은 정부활동에 대한 소유의식과 책임감을 갖지 못하고, 행정의 주체가 아니라 객체로 행동하게 된다. ⅴ) 참여는 정치적 공동체 정신과 정치적 통합을 증진한다. ⅵ) 참여는 정부의 정당성과 정책순응성을 제고한다. 따라서 정치적 접근법에서는 행정과정에의 직접참여(direct participation),(각주. 행정에 시민의 직접참여가 미국의 경우 공립학교, 농업사업에서는 성공적이었지만, 실패의 사례도 지적되고 있다. 특히, 빈민을 위한 미국의 정책사례들 (the Economic Opportunity Act of 1964, the Model City Act of 1966)에서 가난한 시민들의 참여가 저조하였다고 보고된다. Moynihan의 주장에 따르면, 하위계층은 참여를 통한 정체성과 공동체정신 등의 가치보다는 돈, 직업, 집 등이 더욱 긴요하기 때문이다. 따라서 직접적 시민참여는 하위계급의 가치보다는 중산계급의 가치를 반영하게 된다.) 빈민, 유아, 정신지체자 등 자신의 이해를 잘 대변하지 못하는 국민을 위한 고객지향적 행정( client-centered administration), 자신의 이해를 잘 대표하고 공무원과 협력할 수 있는 국민과의 공동생산(coproduction), 특수집단에 대항하여 일반국민의 이익을 대표하려는 공익집단(public interest groups)과 같은 시민참여의 기제를 강구하게 된다.
  
셋째, 법적 접근법에서 시민참여는 행정과정에서 발생할 수 있는 행정기관의 자의적, 비일관적, 악의적, 차별적 행정행위로부터 개인의 헌법 및 법률적 권리를 확보하는데 있다. 행정기관은 개인들에게 공정하게 행정행위를 수행해야 하며, 행정행위로 인해 피해를 받는 경우 개인은 소송을 제기할 수 있다. 이 결과 행정과정의 사법화를 초래하여 사법부의 관여가 증가된다. 미국의 경우 행정법원에서의 행정청문회(administrative hearings) 제도가 일상화되었다.
  
Ⅳ. 참여정부의 시민참여 행정개혁
   
노무현 행정부의 참여정부는 ”참여“라는 말이 시사 하는 바처럼 ”국민과 함께“하는 정부를 지향하며, 국민들의 다양한 요구와 환경의 변화에 보다 능동적으로 대응할 수 있는 “일 잘하는” 정부를 지향하였다. (정부혁신지방분권위원회, 2006).
 
참여정부 출범 초기에 국정관리에 있어 시민참여를 제고하기 위해 이전에 사례가 없던 여러 가지 행정제도를 혁신하였다. 첫째, 대통령비서실에 국민참여수석실을 신설하였고, 민원처리의 참여창구로 청와대 인터넷신문고를 운영하고 있다. 둘째, 국정홍보처는 경제, 외교안보, 사회, 문화 등 4개 분야별 학계․연구소․시민단체 실무형 전문가 300명과 일반국민 300명의 총 600명으로 국정모니터단을 구성하여, 정부 정책 및 현안에 대한 분야별 모니터 의견 수렴, 월별 모니터 의견 심층 분석 및 분기별 책자 제작․배포, 그리고 인터넷 ｢토론방｣을 운영하고 있다. 셋째, 중앙인사위원회는 공직임용을 위한 인재를 추천 받기 위한 ‘삼고초려’ 제도를 운영하여 고위직위에 적합한 인재를 국민들로부터 널리 추천 받고 있다. 넷째, 건교부 등 국민생활과 밀접한 업무를 담당하고 있어, 각종 정책에 대한 국민제안, 민원, 등 시민참여 요구가 높은 상황이고, 환경단체 등 시민단체의 활동이 확대되면서 각종 개발사업의 계획수립 및 집행시 이들과 원활한 협조관계를 가지는 것이 중요해져 시민참여전담조직으로 참여담당관 설치하였다.
  
이러한 행정기구의 인프라 구축과 함께, 시민참여를 위한 참여정부의 의지는 <표 9>와 같은 행정개혁 로드맵을 통하여 제시되었다. 봉사하는 행정, 투명한 행정, 함께하는 행정의 목표 아래 8개의 주요 과제를 선정하였다. 행정개혁 주요과제에서 시민참여와 관련된 과제가 1/3에 가까운 비중을 차지하고 있어 그 비중을 알 수 있다. 이러한 과제를 3가지 시민참여의 접근법을 기준으로 분류하여 검토하였다.
  
< 표 19 > 행정개혁 로드맵 과제(시민참여)
목 표             아젠다                             주요 과제
봉사하는 행정 행정서비스 전달체계 개선   서비스 스탠다드 추진
                    고객지향적 민원제도 개선   소외민원 처리제도 개선, 전국적 민원연계시스템 구축
투명한 행정    행정의 개방성 강화            행정정보 공개 확대 및 접근성 제고
                    행정행위의 투명성 제고      행정절차의 투명성 강화
함께하는 행정 시민사회와 협치 강화         정책공동체 활성화, 전문옴부즈맨 제도 도입, 시민평가제도 활성화
   
1. 관리적 접근
  
1) 서비스 스탠다드 추진
  
서비스 스탠다드 과제는 현행 행정서비스헌장 제도운영에 있어 다음과 같은 측면에서 제도개선을 제안하였다. 첫째, 현행 행정서비스헌장은 민원서비스 중심의 행정수행과정(how) 측면에 치우쳐 있는데, 이에 더하여 기관 핵심서비스의 내용(what) 측면을 보완하고, 이에 대한 구체적인 이행기준을 개발한다. 둘째, 현행 하향적인 행정서비스 이행기준의 설정에서 내외부 고객의 참여와 수요조사에 기초한 상향적 이행기준의 설정으로 전환한다. 셋째, 행정서비스의 구체적 이행기준에 대한 목표치를 제시하고, 이에 대한 달성도를 보고한다. 넷째, 중장기적인 행정서비스 향상계획을 마련한다. 다섯째, 성과관리시스템과 연계한다.
  
우리나라 행정서비스헌장의 모태가 되었던 영국의 Citizen's Charter 사업과 구별되는 미국의 Customer Service Standard와 캐나다의 Citizen Service Standard 제도에서 시사점을 구하였다. 서비스 스탠다드 제도의 벤치마킹 사례인 미국의 서비스 스탠다드 제도는 NPR의 고객지향적 행정의 추진과제로, 연방정부의 행정서비스의 품질을 민간부문 최고사례의 서비스 품질에 도달시키려는 목표를 가지고 있었다. 이 제도의 추진전략으로, 고객서비스의 조사(surveys), 고객서비스 기준(standards)의 설정, 고객서비스 향상 계획(plans)의 수립을 제안한다.

  
현재 서비스 스탠다드 과제는 행정서비스헌장 제도의 보완으로 추진되고 있다. 기존에 이 제도 운영에 등한시하였던 중앙행정기관에서 제도를 재정비하는 등 보다 적극적으로 추진하기 시작하였다. 아직 그 성과를 평가하기 이르나, 향후 서비스 스탠다드 제도의 원리를 반영하여 현행 행정서비스헌장 제도를 양적 확대에서 질적 제고의 차원에서 업그레이드할 노력이 필요하다.

  
2) 시민평가제도의 활성화

   
참여정부 출범 시에 이미 시민평가제도가 존재하였다. 그런데 주로 대부분이 민원서비스에 대한 만족도 조사로 정책평가와 관련된 내용은 적었다. 또한 시민을 대상으로 수행된 조사가 정책결정 단계에서 시민의견을 수렴하고 반영하는 제도로 활용되기 보다는 정책집행 후 사후평가를 실시하는 데 중점을 두어 수행됨으로써 평가결과를 정책환류시스템에 이용하기보다는 정책홍보의 수단으로 활용하는 경향이 강하게 나타났다. 이러한 배경에서 시민평가제도 활성화 과제는 정책형성 및 집행 과정에서 시민사회의 의견을 적극 수렴할 수 있도록 시민평가제도의 실효성을 제고하고, 나아가 시민사회와의 협치기제로 정착시킬 수 있는 계기를 마련한다는 취지에서 추진되었다 (정부혁신지방분권위원회, 2006).

   
현재 시민평가제도가 여러 가지 이름으로 각 부처에서 널리 확산되어 활용되고 있다. 중앙부처의 각종 국정/정책 모니터링 제도 및 정부업무/국정 평가제도와 중복되고 있어, 정부혁신지방분권위원회는 시민평가제도 활성화방안과제 추진을 종결하고 현재 시행되고 있는 제도(정책품질관리제도, 정부업무평가제도 등)를 시민평가제도의 취지를 살려 운영하도록 정리하였다.

  
3) 전문옴브즈만 제도 도입

  
민주화와 시민의식의 성장에 따라 권리구제의 신속성․효율성․실효성에 대한 국민의 기대가 증가하였으며, 이에 대응한 권리구제 시스템이 필요하게 되었다. 또한 행정으로 인한 국민의 불편을 보다 실효성 있게 구제하고 국민 권익구제 활동에 대한 시민참여를 확대할 수 있는 제도적 기반을 마련하여, 국민의 편익을 증대시킬 운영시스템의 정비의 필요성에 대한 대안으로 전문옴부즈만 제도의 과제가 추진되었다 (정부혁신지방분권위원회, 2006).

  
이러한 취지에서 2005년 10월 국민권리구제기관인 국민고충처리위원회의 위상 및 기능강화가 이루어졌다. 대통령 소속으로의 전환 등 국민고충처리위원회의 전문성․독립성을 강화하여 실질적 권리구제기관으로 기능할 수 있도록 법적․제도적 운영시스템 개선하였다. 그리고 지방의 현장민원에 대한 현장밀착형 권리보호 및 구제를 위하여 지방자치단체에 시민 옴부즈만을 설치하여 지역사회의 권리구제역량을 강화하고 지역시민사회의 참여를 확대하여 권익구제의 실효성을 높여야 할 것으로 평가되었다 (정부혁신지방분권위원회, 2006).

  
4) 민원처리제도의 개선
 

민원처리제도의 개선과 관련해 행정개혁 로드맵에서 소외민원제도 개선과 민원연계시스템 구축 과제가 포함된다.
먼저, 소외민원제도 개선 과제는 봉사하는 행정 목표의 고객지향적 민원제도 개선 과제로 추진하게 되었다. 소외민원 처리제도 개선의 목적은 첫째, 집단적으로 제기되는 민원과 여러 부처에 걸쳐 제기되는 민원에 대한 표준처리모형을 개발하여 효율적인 민원처리 방안을 모색하고, 둘째, 불합리한 법․제도로 인하여 계속적으로 제기될 수밖에 없는 민원에 내재되어 있는 제도의 문제점을 적극적으로 발굴하여 개선함으로써, 민원을 근원적으로 해소하는 것으로 설정되었다 (정부혁신지방분권위원회, 2006).

그리고 기존에 민원처리시스템이 분야별로 산재되어 있고, 시스템 간 연계성이 낮아 민원서비스의 질적 개선에 한계가 노정되었다. 다시 말해서 기관간 민원 뺑뺑이 현상이 여전히 잔존함으로써 민원인 불편 야기 및 행정 불신의 원인이 되고 있다. 또한 중복․반복민원 남발에 따른 일선 민원기관의 업무부담 가중과 행정의 비효율성이 점증하고 있다. 이에 따라 국민의 요구와 기술적 발전을 활용하여 주민의 참여를 활성화한 민원행정서비스의 시스템 구축이 요구되고 있다. 이 과제는 전자정부 로드맵 과제인 ‘전자적 국민참여 확대’ 와 ‘전자정부 서비스 이용 활성화’를 통합하여 ‘전자정부 통합콜센터 구축’과 ‘온라인 국민참여 포탈시스템 구축’이라는 과제로 대체되어 추진하고 있다 (정부혁신지방분권위원회, 2006).

  
이러한 민원처리제도 개선 과제는 복잡하고 다양화해지고 있는 생활민원의 폭발적인 증가를 감당하고 수준 높은 공공서비스를 제공할 수 있는 기반을 마련하였으며, 민원통합콜센터 구축을 통해 국민들의 대정부 상담창구를 일원화함으로써 국민편의를 제고할 뿐만 아니라, 온라인 국민 참여 포탈시스템 구축을 통해 고충민원처리․국민제안의 편의제고 및 국민들의 정책참여를 확대할 것으로 기대된다 (정부혁신지방분권위원회, 2006).

  
2. 정치적 접근

  
1) 정책공동체의 활성화

  
정책공동체(policy community)는 신다원주의, 또는 사회조합주의의 정책과정의 모형으로, 이해당사자의 참여를 보장하는 열린 행정이다. 즉 정책과정에서 행정기관들, 이익집단, 전문가, 시민 등과 공동으로 합의를 도출하거나, 의견을 수렴하는 다양한 형태의 협의체를 의미한다. 이 과제의 주요 목적은 정책과정에서 다양한 형태의 정책공동체를 형성하고, 참여자의 대표성, 전문성, 책임성을 바탕으로 진정한 네트웍 거버넌스 체제를 구축하는 것이다. 이를 위해 불확실성이 높은 사회적 이슈와 사회적 갈등이 첨예화된 정책결정에 대해서는 정책단계별로 다양한 형태의 정책공동체를 운영하고 참여전문가의 유인책을 마련하여 동기부여를 제고한다 (정부혁신지방분권위원회, 2006).

  
정책공동체 활성화 과제의 내용을 보면 정책 형성․집행․평가 등 각 단계별로 각종 연구회, 위원회, 뉴스레터, 정책고객관리(PCRM) 등 Off-line, On-line차원의 다양한 형태의 정책공동체 운영하고, Off-line상 정책공동체의 활성화와 내실화를 도모한다. 또한 참여집단의 전문성, 대표성, 수적 균형 등을 고려하여 각종 위원회 제도를 개선하고 정책심의단계부터 민간 전문가의 참여를 적극 유도하고, 정책공동체 활용의 유연성 확보를 위해 “정책 이슈별 네트워크” 적극 활용한다.

참여정부는 각종 위원회, 뉴스레터 및 브리핑 제도 등 on-line과 off-line차원의 정책공동체 운영을 위한 기반은 어느 정도 조성되었으나, 아직 정책공동체 모형이 정책과정에서 실질적으로 작동되는 단계로 진전되지 못하고 있는 것 같다. On-line상의 정책공동체 모형도 정부기관의 일방적인 정책 홍보에 그치고, 쌍방향의 의사소통 시스템으로 작동되지 못하고 있다. 앞으로 민주적 국정관리를 위한 시민참여를 제도화하기 위해서는 정책공동체의 이념을 보다 적극적으로 추진될 필요가 있다.

  
2) 국정과제위원회

  
국정과제위원회는 행정개혁 차원의 추진 과제는 아니다. 참여정부 국정운영시스템의 핵심적 특징에 해당된다. 참여정부의 국정과제위원회는 2005년 10월 현재 정책기획위원회, 동북아시대위원회, 정부혁신지방분권위원회, 국가균형발전위원회, 교육혁신위원회, 행정중심복합도시건설추진위원회, 지속가능발전위원회, 고령화및미래사회위원회, 빈부격차·차별시정위원회, 농어업·농어촌특별대책위원회, 과학기술중심사회추진기획단, 문화중심도시조성위원회, 사람입국신경쟁력특별위원회 등 13개 위원회를 운영하고 있다.

기본적으로, 국정과제위원회는 신거버넌스론에 기반을 둔 핵심행정부의 국정운영방식으로 이해할 수 있다. 국정과제위원회는 최근에 새롭게 등장하고 있는 거버넌스 변화와 관련해 핵심행정부의 약화된 조정기제를 강화시킨다는 측면에서 그 의의가 크다고 할 수 있다. 신거버넌스는 구거버넌스에서의 핵심행정부가 갖는 사회문제해결 능력을 비판한다. 사회의 복잡성이 증가함에 따라 정책정보가 존재하지 않음에도 불구하고 문제해결을 위해 노력해야 하는 상황이 증가하고 있다. 이제 문제해결을 위한 정책정보를 정부관료제 내에서 모두 확보할 수 없다는 점과 새로운 거버넌스에서 요구되는 강력한 정부가 사회의 방향잡기를 위해 과거보다도 많고 정확한 정보를 필요로 한다는 점이다. 따라서 핵심행정부가 정책정보를 확보하기 위한 대안적 수단은 정부관료제 뿐만 아니라 시장과 시민공동체를 연결하는 연계망에 기초를 해야 할 것으로 보인다. 즉 국정과제위원회는 정부관료제 뿐만 아니라 시장과 시민공동체의 정책정보 교환을 일상화시킬 필요가 있다.

  
더욱이, 사회가 복잡해지고 다원화되면서 기존 핵심행정부의 국정관리 역량은 과거와 비교해 급격히 떨어졌으며, 그에 따라 국정관리 역량을 강화 및 뒷받침하기 위한 국정자문위원회의 필요성은 높아지고 있다. 이러한 국정자문위원회 필요성은 크게 다음의 세 가지를 들 수 있다 (Peters & Barker, 1993: 1-3). 첫째, 현대 민주국가의 원리는 지속적인 국민의 참여를 강조하면서 가능한 많은 자문을 구하고 있는데, 정부가 정책방향을 부과하기 보다는 시민사회집단들의 의견 개진을 허용할 경우 정책형성이 보다 민주적인 것으로 이해된다. 따라서 정책자문을 수용하거나, 요청하는 그 자체가 국가 정책결정의 정치적 정당성을 제고하는데 기여할 수 있다. 둘째, 지식정보화 시대에 정부는 국정운영에 있어 가능한 많은 정보를 수집, 처리하는 것이 필요하다. 정보의 발전 속도는 행정환경의 불확실성을 증가시키기 때문에 국가는 더 이상 정책결정에 필요한 정보를 자체적으로 확보하기 어렵게 되었다. 따라서 정부는 수동적으로 자문을 수용하기보다는 적극적으로 자문을 추구하여 필요한 정책정보를 창출한다. 셋째, 합리적 정책결정을 위하여 정부는 시민사회의 자문을 수용하고, 요구하게 된다. 행정문제의 복잡화에 따라 정부는 합리적 정책결정을 위해 자세하고도 전문적인 정책자문을 요구하게 된다. 특히, 사회문제를 둘러싼 정책공동체(policy community)가 형성되면서 공공문제에 대해 다양한 전문가들의 자문이 개진될 수 있는 무대가 마련되고 있다.

새로운 국정운영시스템과 관련하여 논란이 있다. 국정과제위원회의 비효율성이 지적되고 있는데, 동시에 이는 신거버넌스의 참여 비용의 측면이 있다. 국정과제위원회의 구체적인 운영과 관련해서 미국 행정개혁위원회의 활동을 역사적으로 개관하고, 분석한 Moe(2003)의 다음과 같은 정책제안이 도움이 될 것으로 보인다. 첫째, 초점을 두고, 제한된 주제를 담당하는 자문위원회가 비구조화되고, 광범위한 주제를 담당하는 자문위원회보다 유용한 자문결과를 제공하기 싶다. 둘째, 자문위원회는 행정부 내 중앙관리기관과, 그리고 입법부 내 관련 상임위원회와 연계되어 있어야 한다. 즉, 자문위원회 이외에 다른 행위자가 위원회 활동에 이해관계를 가지고 있어야 한다. 셋째, 자문위원회는 정부조직 및 업무의 독특한 법적 성격에 대해 이해하고 있어야 한다. 위원회의 보고서에 권고사항에 관련된 행정법령에 대한 검토를 포함하여야 한다. 넷째, 자문위원들 간에 사전에 위원회 자문활동에 관한 조직원칙에 대해 어느 정도의 합의가 있어야 한다. 사전에 이것이 존재하지 않는 경우, 위원회는 합의를 도출하는데 효과적인 수단은 아니다.

  
3. 법적 접근

1) 행정정보의 공개 확대

  
행정정보공개 확대 및 접근성 제고 과제는 투명한 행정, 행정의 개방성 강화를 위한 과제로 추진되었다. 우리나라에서 행정정보공개제도는 1998년 “공공기관의정보공개에관한법률”의 제정에 따라 시행되고 있는데, 종래의 정보공개제도는 국민의 알권리 보장을 위한 “소극적․수동적 정보공개”를 원칙으로 하였다. 즉 국민의 특정한 행정기관에 대하여 정보공개를 청구할 경우, 행정기관이 해당 정보가 공개대상정보인가의 여부를 심의하여 그 공개여부를 결정하는 체계였다. 그런데 민주화의 진전과 시민단체 활동이 활성화되면서 정보공개에 대한 국민의 수요는 매년 큰 폭으로 증가하였고, 국민들이 체감하는 정보공개 수준은 그다지 높지 아니하였다. 이러한 문제의식에서 행정정보공개제도에 혁신이 필요하였다 (정부혁신지방분권위원회, 2006).

과제 추진과정에서 정리된 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, 정보공개제도는 국민의 청구를 받아서 공개여부를 결정하는 소극적 방식에서 벗어나, 행정기관이 능동적으로 정보를 공개하는 적극적 방식으로 전환되어야 한다. 둘째, 정보공개대상기관이 국가정보원에 이르는 모든 기관으로 확대되어야 한다. 셋째, 국민이 정보공개청구를 할 경우, 공개의 방법을 스스로 선택할 수 있도록 할 것이 요청되었다. 이 점에 대하여는 논란이 있었으나, 개정법률안에 정보공개결정이 이루어질 경우 정보의 열람, 복사 등 국민이 지정한 방법으로 공개하도록 수정되었다 (정부혁신지방분권위원회, 2006).

2004년 1월 공공기관의정보공개에관한법률의 전면개정이 이루어짐에 따라 정보공개 관련 법령정비의 제도적 기반이 구축되었다. 개정된 법률에 따라 대통령 소속하에 정보공개위원회가 2004년 설치되어 정보공개에 관한 정책의 수립과 제도 개선, 정보공개기준의 수립 및 정보공개제도의 운영실태의 평가 등에 관한 사항을 심의·조정할 수 있는 인적․조직적 기반이 구축되었다. 또한 정보공개 대상이 확대되고, 적극적 정보공개로 정보공개시스템이 개편됨에 따라 국가기관 등에 설치되는 정보공개심의회의 위원장을 제외한 위원의 2분의 1은 외부전문가로 위촉하도록 하여 정보공개 여부 결정의 공정성을 강화하도록 하였다. 그리고 관련 법령의 개정에 따른 제도개선사항을 범부처적으로 추진하기 위하여 2005년부터 다음과 같은 작업이 추진되고 있다: 적극적․사전적 정보공개를 위한 시스템의 구축(On-Line정보공개 시스템 포함), 지식시스템에 입각한 정보공개목록의 작성, 목록에 입각한 체계적인 정보의 생산․관리․공개 및 정부 기록물 관리 체계와 연계 (정부혁신지방분권위원회, 2006).

  
2) 행정절차의 투명화

행정절차제도는 “행정과정에 대한 국민의 참여를 보장하는 절차”이다. 행정절차제도는 1998.1.1. 행정절차법이 “행정절차에 관한 공통적인 사항을 규정하여 국민의 행정참여를 도모함으로써 행정의 공정성·투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호함을 목적”으로 제정되어 시행된 지 7년이 경과하였음에도 불구하고, 적극적으로 제도가 운용되기 보다는 소극적․형식적으로 운용되고 있다는 점이 지적되었다. 즉 행정절차의 모든 분야에 대한 적극적 제도의 운용 및 점검․평가와 홍보가 있어야 하나, 행정기관의 행정절차에 대한 인식과 그 구체화의 정도가 미흡하였다.30) 이에 행정과정에 대한 국민참여가 보다 적극적으로 이루어질 수 있도록 하려면 행정절차제도의 투명성을 강화하고, 제도의 범위를 확대하며, 그 운용을 보다 실질화 할 필요성이 요구되어 행정개혁의 주요과제로 추진되었다 (정부혁신지방분권위원회, 2006).

그런데 로드맵의 설정단계에서는 행정절차법에 규정된 행정절차의 전 과정에 대한 투명성 및 국민의 참여제고를 내용으로 하는 제도개선이 아니라 행정예고대상의 구체화 및 행정예고대상의 확대, 청문제도의 개선을 통한 청문결과의 반영 확대 등에 국한하여 과제의 범위가 축소되어 출범되었다. 실제로, 종래 행정예고의 대상이 구체화되어있지 아니하며, 예고의무가 행정기관에게 구속적인 효과를 미치지 못하는 관계로 이 제도가 행정기관에 따라 형식적으로 운영되거나, 거의 활용되지 아니하는 문제점을 해소하고자 행정절차법시행령을 개정하여 예고대상을 구체화함으로써 행정기관에 대한 행정예고의무를 구체적으로 부여하였다. 법령의 개정이 완료됨에 따라 구체화된 행정예고사항의 정착을 위한 교육․홍보․점검․평가를 지속적으로 추진하고 있다 (정부혁신지방분권위원회, 2006).

  
Ⅴ. 결론

  
한국사회의 다원화와 정치적 민주화 과정에서 실질적인 국정관리와 행정의 민주화가 요구되고 있다. 이러한 시대적 배경에서 출범한 참여정부는 적극적으로 이 의제를 채택하였다. 참여정부 출범 초기 시민참여를 위한 행정기구의 개편이 추진되었고, 구체적으로 정부혁신지방분권위원회의 행정개혁로드맵 과제로 구체화 되었다. 과제의 비중으로 보더라도 전체 행정개혁 주요과제의 약 1/3에 가까운 비중을 차지하였고, 시민참여의 관리적, 정치적, 법적 접근법의 모든 관점에서 종합적으로 추진되었음을 지적할 수 있다. 최근 시민단체의 참여정부 평가보고에서 보듯이, 행정개혁의 다른 부분 보다는 행정민주화를 위한 개혁은 비교적 긍정적인 평가를 받고 있는 것 같다.

현재 시점에서 이 과제들의 추진 과정과 성과에 차별성이 나타나고 있으나, 이에 대한 체계적인 평가를 하기는 아직 이르다. 한 가지 지적할 수 있는 사항은 참여정부의 시민참여의 개혁에 있어 관리적 접근이 크게 차지하고 있음을 알 수 있다. 그러나 전반적으로, 참여정부의 민주적 국정관리를 위한 시민참여 개혁이 관리적, 법적, 정치적 접근의 순으로 긍정적인 평가를 받을 수 있을 것 같다. 국정관리 패러다임의 진화단계에 비추어 볼 때 자연스러운 발전과정으로 이해할 수 있다. 앞으로 시민중심의 신거버넌스론, 나아가 민주행정론에 기초한 시민참여기제가 국정관리의 제도화에 더욱 요구되어질 것이다.

  
마지막으로, 국정관리에 있어 시민참여를 제도화할 경우 다음과 같은 사항을 고려할 필요가 있다.
첫째, 국가행정서비스전달 수준에서 참여의 기능 분담이 요구된다. 시민참여의 통로는 모든 행정서비스전달수준에서 확보되어야 한다. 그런데 시민참여의 내용은 정책개발, 사업설계, 서비스전달의 수준에 따라 관련된 정부조직들은 시민참여를 기능적으로 분담하는 것이 합리적일 것이다. 즉 정책개발에 관한 시민참여는 청와대와 국무총리실에서 주로 담당하고, 사업설계에 관한 시민참여는 계선부처에서 주로 담당하고, 서비스전달에 관한 시민참여는 일선기관 등에서 주로 담당하게 된다. 그리고 사후적인 행정민원을 통한 시민참여는 국민고충처리위원회가 담당한다. 즉 중앙집권적 시민참여에서 다중심적(polycentric) 시민참여로 분화할 필요가 있다. 그리고 일반국민들이 어디서, 어떻게 민원에 대해 참여할 수 있는지 모르기 때문에 통합콜센터와 같이 통합 민원창구를 더욱 적극적으로 운영하는 것이 바람직하다.

둘째, 국가기능에 따른 다원적 시민참여 방식이 요구된다. 국정관리에 시민참여는 국가기능의 성격 따라 상이하게 접근할 필요가 있다. 기본적으로 생산기능을 담당하는 행정기관은 전문가들의 정책공동체를 통한 조합주의적인 시민참여를, 반면에 통합기능을 담당하는 행정기관은 일반국민의 직접적 참여를 보장하는 다원주의적 시민참여 방식이 더욱 효과적일 것이다. 그리고 관료적 국정관리의 합의기능을 담당하는 행정기관은 정보공개의 확대를 중심으로 시민참여를 제고할 필요가 있다.

  
셋째, 온라인 시민참여의 한계에 유의할 필요가 있다. 전자민주주의 주창자는 정보통신기술의 발달로 국가행정에 시민참여의 양과 질이 제고될 수 있어, 대규모의 직접민주주의가 국가행정에 있어 재현될 가능성에 주목한다. 예를 들어 인터넷을 활용하여 국민들은 선거 및 국민투표에 있어 전자투표 방식이 가능해지고, 나아가 시민행정수요 조사 및 정책결정시 국민의 여론조사를 용이하게 해 준다. 그리고 정부와 시민간, 정치후보자와 투표자간의 상호작용을 촉진시켜 민주주의 정치행정 과정 및 내용에 기여한다는 것이다. 그러나 전자민주주의는 국가행정의 민주화에 긍정적 영향뿐만 아니라 (각주. 전자민주주의의 긍정적인 가능성을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 정보기술을 통해 재택투표, 원격투표와 같은 새로운 형태의 투표방식으로 직접민주주의 원리에 기여할 수 있다. 보다 편리하고 값싼 투표제도를 활용하여 시민들이 더 많은 주제에 대해 자주 투표를 할 수 있게 해주기 때문이다. 나아가 국민투표와 여론조사가 증가될 수 있다. 둘째, 공공기관의 심의내용에 대한 시민의 접근성이 증진된다. 이미 몇 나라에서 유선방송을 통해 의회활동 및 청문회를 중계방송하고 있으며, 앞으로 정보기술과 결합하면 일반시민이 더욱 더 공공기관의 심의 과정에 대한 접근이 증가할 것이다. 셋째, 전자마을회의(electronic town meeting)를 통하여 시민과 정부가 언론매체의 매개 없이도 직접 접촉할 수 있다. 이를 통해 보다 사려적이고, 자세한 정보에 기초한 투표행위를 가능케 하여 국민투표제도에 기여할 수 있다. 넷째, 정부기록에 대한 접근이 용이해져 정보공개법의 번잡한 절차를 생략할 수 있다. 다섯째, 시민이 여론형성을 위해 이익집단, 정당, 언론의 정치과정을 생략하고 직접 국회의원에게 접촉할 수 있다. 국회의원은 시민들의 매일 매일의 허가 하에 기능을 수행하게 된다. 또한 선거자금을 둘러싼 이익집단과 국회의원간의 연계를 약화시킬 수 있게 된다. 물론, 이러한 긍정적 효과를 기대하기 위해서는 시민간의 정보격차의 해소와 고급정보를 원하는 사려적 시민이 전제되어야 한다.) 부정적 영향도(각주. 첫째, 전자민주주의는 시민들의 개별적 정책 선호도의 표현을 공동의 이해관계로 조정하기에 어려움이 있다. 때로는 개인선호의 과도한 참여는 정부를 기능마비 상태에 빠뜨릴 수도 있다. 대개 복잡한 정책주제에 대한 온라인 논쟁은 극단적인 입장의 견해로 양극화되는 경향이 있다. 온라인논쟁이 비교적 사소한 세부적인 문제에 대해서는 좋은 수단이 될 수 있으나, 논증적이고 사려 깊은 판단에는 적당치 않다. 이 결과 개인의 견해 제시는 많지만, 지성적인 대화는 적고, 합의는 더욱 적어지게 된다. 둘째, 전자민주주의가 다수 시민의 참여를 이끌어 낼 수 있을 지 의문이다. 정보기술의 발달로 시민들은 정보자원을 쉽게 활용할 수 있데 되었으나, 이것으로 취미생활 및 오락에 탐닉할 가능성이 많지 민주적 정치행정과정에 참여할 시간, 능력, 성향을 가져오지는 않는다. 즉 때로는 정보기술이 민주혁명의 촉매제가 아니라 인민의 아편이 될 수도 있다. 셋째, 현재 미국에서는 정보기술의 발달로 소수의 집단 (젊고, 유복하고, 교육받고, 자유주의자이고, 정보리터러시가 있고, 주로 백인남자)의 정치행정과정에의 참여가 촉진되고 있다. 한 예로, 백악관 전자문서 이용자의 85%가 50세 이하, 80%가 남자, 50%가 대학원의 학력을 가지고 있다고 한다. 즉 전자민주주의는 정보부자와 정보빈자간의 사회적 계층분열을 초래할 수 있다. 국제적으로도 정보부국과 정보빈국간의 정보격차(information divide) 문제가 심각하게 제기되고 있다. 넷째, 최근 점증하고 있는 정보관련 범죄(IT-related crime)는 전자민주주의에도 적용될 수 있다. 전자투표의 조작가능성으로 전자민주주의에 대한 시민들의 신뢰를 떨어뜨릴 수 있다. 그 선례로 1988년 멕시코 선거가 있다. 다섯째, 시민과 정치집행부간에 넓은 의미의 책무성(responsibility)과 좁은 의미의 책임성(accountability)이 분리될 가능성의 위험이 있다. 시민들은 자신이 의사표시로 선택한 정책에 대해 기본적인 책무성을 가지나 이 정책의 집행과 산출/효과에 대한 책임성은 갖지 않는다. 반면에 정치가들은 시민의 정책선택에 수동적으로 대응함으로써 책무성은 지지 않고, 그 정책에 대한 책임성을 갖게 된다. 이에 따라 시민들은 정책결정에 있어 선택의 결과에 대한 사려 없이 개인들의 이익에 따라 버튼을 누르게 되어 사익의 최저 공통분모 수준의 합의에 이르게 된다. 그리고 시민들은 원자화된 개인으로 소외될 가능성이 크고, 컴퓨터망으로 상반된 가치를 추구하는 개인들간에 테러를 하고 받게 된다. 정치가들은 그들의 영향력 없이 선택된 정책에 대한 책임성만을 갖게 됨으로써, 국정의 리더십 능력을 상실하고 단기적인 국민여론의 추종자로 기능 할 위험이 있다. 즉 정부가 과도하게 대응하고, 과소하게 통치하는(react too much, and govern too little) 결과를 낳게 된다.) 미칠 수 있는 가능성을 가지고 있다 (Korac-Kakabadse & Korac-Kakabadse, 1999: 215-21). 따라서 현행 우리나라 정부기관이 시민참여의 주요한 매체로 활용하고 있는 홈페이지를 통한 온라인상의 시민참여는 그 내용과 형식에 있어 한계를 가질 수 있다. 각 행정기관은 온라인과 더불어 오프라인을 통한 시민참여의 제도를 더욱 개발할 필요가 있다. 각 부처가 형식적으로 운영하고 있는 각종 자문위원회를 정책자문단 또는 정책심의회의 내용으로 강화할 필요가 있다.

  
넷째, 시민참여의 목적을 정부의 시민사회에 대한 정보제공과 정당성의 확보 차원에서만 접근하지 말고, 정책사안에 따라서는 의사결정권의 공유, 나아가서 시민통제의 차원으로 확대할 필요가 있다. 즉 한국 시민사회의 성숙에 비추어 볼 때, 기존 시민참여의 민원처리 중심의 관리적 접근법을 넘어서 정책참여 중심의 정치적 접근법의 측면을 강화해야 한다.
  
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