장상환(2003). 공공성 확보와 체제론적 대안. 한국사회경제학회 봄 학술대회.

invalid-file

장상환(2003). 공공성 확보와 체제론적 대안. 한국사회경제학회 봄 학술대회.

  
장상환 교수가 발표했던 몇 개의 글을 짜집기한 느낌이다. 공공성 확보의 내용과 체제론적 대안의 내용이 따로 놀고 있다. 체제론적 대안이 도출되는 근거가 공공성 확보에 없는 것이다. 그리고 그 내용 또한 빈약한 편이고...     

공공성 확보와 체제론적 대안

장 상 환(경상대 경제학과)

<목차>
Ⅰ. 머리말
Ⅱ. 한국사회에서 공공성 확보의 필요성
Ⅲ. 체제론적 대안
Ⅳ. 공공성 강화를 위한 당면 실천과제
Ⅴ. 맺음말

  

Ⅰ. 머리말

  
정부, 공기업, 사기업, 정당 등 모든 영역에서 공공성의 부족이 문제가 되고 있다. 이 글에서는 공공성 확보의 필요성과 이를 위한 대안을 제시하는 것을 목표로 한다. 우선 공공성이란 무엇인가를 정의하고 공공성을 확보해야 할 필요성이 어디에 있는지 한국사회가 현재 처해 있는 상황을 바탕으로 진단한다. 다음으로는 공공성을 획기적으로 높일 수 있는 대안체제의 상에 대해 역사적 경험을 토대로 검토한다. 그리고 이러한 검토 위에서 공공성 강화를 위한 당면한 실천과제를 제시하려고 한다.    
     
Ⅱ. 한국사회에서 공공성 확보의 필요성

   
자본주의 체제에서도 민간부문이 제공할 수 없는 공공 서비스의 필요성이 계속 증가했다. 경제가 발전하면서 개인의 생활수준은 크게 높아졌지만 공공서비스는 상대적으로 낙후하여 사회 갈등의 원인이 되고 있다. 민간기업이 능률적인 기업활동을 하려면 폭넓은 공공 서비스가 반드시 필요하다. 여기서 공공부문 확대의 요구가 제기된다.

     
공공재(public goods)란 한 사람의 해당 재화 소비가 다른 사람들의 소비를 감소시키지 않으며(소비의 비경합성), 어떤 개인이 그 재화의 편익을 향유하지 못하도록 배제하는데 엄청난 비용이 드는(소비의 비배제성) 경우 그러한 재화를 말한다.

  
공공부문(public sector)은 정부나 지방자치단체에서 소유하고 운영하는 부문을 말한다. 공공부문은 시장의 실패로 인해 요구된다. 공공부문은 민간부문과 달리 조세징수권, 토지수용권 등 강제력을 가지나 이윤동기의 부재로 인해 효율면에서는 민간부문에 비해 열위에 놓일 수 있다. 공공부문은 자본주의 경제에서 필연적인 소득분배 불평등을 완화하기 위한 소득 재분배 역할을 한다. 또 자본주의 경제에서 필연적인 경제불황에 대응한 경제의 안정화도 공공부문의 중요한 역할이다. 또한 공공부문은 공공재를 공급하고 시장이 결여된 부문 예컨대 사회보험을 운영한다(스티글리츠, 2002a).

   
대부분의 국공유 기업은 공공성(Public Concept)과 기업성(Enterprise Concept)을 겸비하고 있다. ‘이윤의 국가소유’, ‘정부에 의한 정책결정권의 제한’, ‘사회책임의 부담’은 공공성을 나타내고, ‘독립채산 재무구조’와 ‘이익의 실현’은 기업성을 나타낸다. 국공유 기업은 이 두 가지 성격이 혼합된 혼합경제조직인 셈이다.

    
대부분의 네트워크 산업은 사회적 공공성을 강하게 지니고 있다. 철도, 통신, 전력, 가스, 수도 등이 우리의 일상생활에 차지하는 비중은 사회적, 경제적으로 엄청나게 커졌다. 이 공공서비스들은 국민 모두가 일상생활에서 계속 공급받아야 하는 혈액과 같은 공공 사회재가 되었다. 이러한 공공서비스는 지역, 계층을 넘어서서 누구에게나 언제나 공급되어야 하는 ‘집합적 생활수단’이다. 이러한 사회적 공공재는 ‘공적으로’ 생산․사용되어야 하며, 이를 위해서는 시설의 보편성, 요금의 공공화, 생산력 발전 성과의 사회적 공유, 공기업 노동자의 노동권 보호 등을 갖추어야 한다(오건호, 2002).

   
한국사회경제의 현재 상황에서 공공성을 강화해야 필요성

   
1. 부실 정리와 공적 자금의 필요성

경쟁의 격화와 구조조정의 실패 속에서 끊임없이 이윤율 위기에 처하는 자본의 모순은 여전히 오직 공공부문을 통한 외부로부터의 교정에 의해서만 치유될 수 있다. 부실채권의 처리과정에서 부실 금융기관의 예금을 보호하기 위해서는 공적 자금이 투입되어야 한다.

    

2. 사회보장의 필요성 증대

   

3. 노동력 수급 불일치 문제
   

노동력 수급 불균형과 대학 교육의 부실 문제를 해결할 방도는 무엇인가. 첫째, 학력별 격차를 줄여야 한다. 비정규직의 차별 축소와 사회보장의 확충으로 굳이 대학을 나오지 않아도 생활할 수 있게 보장함으로써 대학입학자가 감소되어야 한다. 둘째, 교육재정이 확대되어야 한다. 공립학교에 대해서는 국가의 대규모 투자가 있어야 한다. 사립학교에 대해서도 사립학교법 개정을 통하여 학교가 설립자 내지 재단의 사유물이 아니라 실질적인 공립학교로 전환되도록 함으로써 정부의 재정지원을 받을 수 있는 체제를 갖추고, 기부금이 많이 들어올 수 있도록 해야 한다. 사회복지를 확대하고 교육의 공공성을 높여야 문제를 해결할 수 있다. 
  
4. 금융기관의 자원배분기능 취약

  
외환위기 후 금융기관의 신자유주의적 구조조정의 결과 은행 민영화 등 은행경영의 공공성이 취약해짐에 따라 금융기관들이 기업대출을 기피하여 기업투자가 위축되는 현상을 빚었다. 반면 가계 대출을 늘려서 가계부채가 급증하도록 만들었다. 일반은행의 가계대출 비중도 사상 처음으로 전체 대출의 절반을 넘어서서 한은의 집계에 따르면 지방은행을 포함한 일반은행의 2002년말 대출잔액 357조4천억원 가운데 52.9%인 189조2천억원이 가계대출이다. 금융기관 소유와 운영의 공공성을 확대해야만 적정 자원배분 기능을 수행할 수 있다.

   

5. 공기업 민영화와 무리한 공공부문 구조조정의 폐해
 

공공부문도 무리한 구조조정으로 공공성을 상실한 경영으로 악화될 수 있다. 대구 지하철 대형참사의 원인은 공공성을 후퇴시키는 무리한 구조조정에 있다. 건설비 부채 1조원에다 연간 360억원의 적자가 나는 상황을 개선하는 방안으로 인원을 1997년 개통 당시 1천5백명에서 현재 1천3백명으로 무리하게 감축한 것이다. 자동화운행설비를 갖추었으나 배전 시스템의 이상으로 열차 운행 자체가 마비된 것이다. 1인 승무제를 채택하여 혼자서 여러 기능을 혼자서 열차운행, 승객보호, 사령실과의 교신, 출입문 취급 등의 4가지 역할을 해야 하는데 긴급상황이 발생했을 경우 상황파악과 함께 위의 역할을 제대로 수행하는 것은 물리적 한계가 있다. 공기업의 문제는 비효율의 문제 이전에 취약한 공공성이 근본적 문제이다. 공공적 서비스를 생산하는 조직은 본래의 공공성 수행을 하는 과정에서 불가피하면 적자도 감수해야 한다.

공공성이 담보되지 않는 공기업 민영화는 다수 지분을 가진 투자자의 이익만 우선시할 수 있다.

   

6. 정치의 공공성 강화 필요성

   
공공성이 지배적인 사업은 공공부문이 맡아서 하는 것이 적절하다. 민간부문의 공공성을 강화하는 역할도 결국 정부에서 해야 한다.
공공기관의 운영 책임자들은 선거에서 선출되거나 당선된 누군가에 의해서 임명된다. 현재 한국의 정당은 보스의 지배 하에 있어서 공직자 후보 선출과정이 비민주적으로 되어 있다. 선거제도도 유권자의 뜻을 제대로 반영하지 못하는 구조로 되어 있어 유권자들의 투표율이 낮다. 공직자 후보를 선출하는 정당의 민주적 운영의 필요성과 선거에서 민의가 정확하게 반영되도록 정당과 정치의 공공성을 높이는 것이 중요한 과제가 되었다.

  

Ⅲ. 체제론적 대안

1. 기존 대안의 검토

1) 국가사회주의의 오류

권력에 의한 정치적 통제와 보상이 경제적 유인의 부족을 부분적으로 대체했다. 중앙계획 당국이 필요한 정보를 가지지 못했고, 따라서 자원을 효율적으로 배분하는데 실패했다. 경제적 유인이 없었으므로 노동자들은 노력을 별로 하지 않았다. 기업경영자들은 연성예산제약 하에 있었기 때문에 자원을 절약하거나 혁신하는데 대한 유인이 없었다.

    
2) 시장사회주의의 한계

조돈문(2002)은 “자본주의 사회에서는 생산수단 소유, 즉 자본재(capital asset)에 기초한 착취, 조직재에 기초한 착취, 기술재에 기초한 착취 등 세 가지 차원의 착취관계가 재생산된다. 착취관계의 근절을 표방했던 국가사회주의 역시 생산수단의 국유화로 자본재 착취관계는 제거했지만 경영 감독인에 의한 전제적 지배체제를 구축하여 자본주의 사회 못지 않은 조직재 착취관계를 보여주었고, 기술숙련 수준에 따른 임금 불평등 수준은 완화되었으나 여전히 존재할 뿐만 아니라 교육기회의 불평등 심화로 인하여 기술재 착취관계를 유지했다.”고 진단한다. “민주적 시장사회주의는 생산수단의 공적 소유체계에 기초하고, 자원배분에 있어서는 시장을 도입하되 사회적 규제 하에 두며, 권력자원의 배분 및 행사에 있어서는 민주적 통제를 핵심 운영원리로 한다.”

  
그러나 시장사회주의 하에서도 역시 중앙계획당국은 가격결정에 필요한 정확한 정보를 획득하기 어려웠다. 기업이 그들의 생산능력을 계획당국에 알릴 유인이 없기 때문이다. 또 경쟁자들은 유인도 부족했다. 기업이 이윤을 획득해도 가질 수가 없었고, 손실을 입어도 메워주는 연성예산제약의 문제를 해소하지 못했다. 이를 해결하기 위해 중국은 가격과 투자결정을 점차로 개별기업의 결정에 맡기고 또 국유기업 민영화를 추진해왔다.
   
3) 유고의 노동자 자주관리제도의 한계

노동자들이 스스로 경영자를 선출했다. 경영의 의사결정은 해당 기업이 했다. 노동자 소유, 노동자 경영기업, 즉 협동기업이 실현된 것이다. 협동기업을 옹호하는 논거는 노동자들이 소유자가 되면 기업에 더욱 충성하고 열심히 일하려는 유인을 갖게 된다는 것이다. 그러나 중소기업에는 유효한 것으로 보이나 대기업에서는 그렇지 못했다. 유고슬라비아에서는 노동자로 뽑힌 경영자 자신이 이사회가 뽑은 경영자와 마찬가지로 노동자와 거리가 있었다. 유고에서 협동기업은 기업 이윤을 자신들만 나누기 위해 새로운 노동자를 뽑지 않으려 했고 이에 따라 실업율이 높아졌다. 협동기업의 노동자들은 떠날 때 아무것도 가질 수 없었기 때문에 장기적 관점의 투자에 관심이 없었다.    
       
4) 사회민주주의의 성과와 한계

  

서구 사회민주주의 정당들은 자본주의 경제의 기본골격, 즉 생산수단의 사적 소유와 시장에 의한 자원 배분을 인정했다. 또 조세정책과 사회복지정책을 통한 소득과 소비의 재분배에 치중했다. 평등과 연대의 정신에 따라 다양한 사회적 약자의 경제적 사회적 권리를 신장시키는데 노력했다. 사민주의 정당들은 집권하여 복지국가 건설, 노동조건의 개선, 부분적 국유화 등의 성과를 거두었다.

   
그러나 사민주의 정당들은 집권 후에도 자본주의 경제의 기본구조를 변혁하기 위한 생산수단의 사회화를 진전시키지 못했다. 자본주의체제와 대립하지 않는 부분적 국유화에 머물렀을 뿐 대안적 체제를 구상하고 실천하려는 시도를 하지 않았다. 또 대외관계에 있어서는 개발도상국과 수평적 관계를 맺는데 적극적이지 못하고 과거 제국주의적 모습을 벗어나지 못했다.

            

5) 대안적 논의들

  

김세균(2001)은 민중사회의 완성태를 ‘생산자 대중의 연대적 결합사회’로 규정하고 그 사회의 골격을 평의회민주주의체제의 전사회적 확립, 생산수단의 전면적 공유, 민주적 계획경제체제, 지식노동과 육체노동의 대립 해소와 국가권력의 대중권력으로의 전환 등으로 설정한다. 그리고 사회주의 사회란 자본주의 사회에서 그러한 생산자대중의 연대적 결합사회로 나아가는 과도기로서의 의미를 지닌다고 한다. 그러나 이러한 주장은 현실 사회주의의 실험의 범주에서 별로 벗어난 것이 아니라고 할 수 있다.

    
김형기(2002)는 공평성과 효율성, 유연성을 기본요소로 포함해야 하고 여기에 유연성 실현을 새로운 원칙으로 추가하며, 탈포드주의 전략을 중심으로 경제민주주의 전략과 신자유주의 전략의 일부 요소들을 선별적으로 결합하는 민주개혁을 통해 대안적 발전모델을 정립함으로써 경제위기를 탈출하는 전략을 세울 수 있을 것이며, 이것은 ‘탈포드주의적 민주적 시장경제’로 규정할 수 있다고 한다. 이러한 주장은 결국 신자유주의 전략의 헤게모니를 수용한 결과로 귀결될 가능성이 크다.

    
2. 민주적 사회주의

   
민주적 사회주의는 사회주의를 통해 진정한 노동자 민주주의를 실현하는 체제를 지향한다. 민주적 사회주의 또는 사회주의적 민주주의(Socialistic Democracy)는 노동자와 농민을 중심으로 하는 대중의 자치를 기초로 중요한 생산수단을 사회화하고 사회적으로 조절되는 경제를 조직하려는 것으로, 생산수단의 사회적 소유를 통한 사회의 민주주의화를 지향한다.

‘민주적 사회주의’가 지향하는 경제 체제는 사회적 소유와 시장경제의 장점을 결합한 경제 체제로서, 효율과 안정의 달성과 노동자를 비롯한 직접 생산자들에 대한 ‘공평한 분배와 복지(형평)’의 실현을 경제 정책의 목표로 한다.

  
민주적 사회주의의 경제 체제는 소유의 사회화와 사회적 조절을 다양한 소유와 시장적 조절의 우위에 둠으로써 생산의 무정부성과 이에 다른 불황의 문제를 해결한다. 그리고 직접 생산자와 생산 대중이 사회화된 소유와 사회적 조절에 대해 민주적인 통제력을 확보한다. 즉 사회적 조절과 사회적 소유의 우위, 민주적 통제가 민주적 사회주의가 추구하는 경제 체제의 핵심이다. 민주적 사회주의의 정치 제도는 ‘절차적 민주주의’를 넘어서는 ‘내용적 민주주의’가 되어야 할 것이다. 국가보안법을 폐지하고 정당 설립 등의 정치적 자유와 제반 기본적 인권을 철저히 보장한다. 또한 중요한 문제를 국민들이 직접 결정하는 직접 민주주의를 발전시켜야 할 것이다.

    

1) 시장의 활용과 사회적 조절의 우위

사회주의의 본질은 생산수단의 사회적 소유이지 계획은 아니다. 따라서 시장이 가진 자원의 효율적 배분 기능을 활용해야 한다. 시장은 자본주의가 시작되기 이전부터 존재해온 인간의 연대양식이다. 본래 시장은 인간이 필요로 하는 경제물의 일부를 교환하는 네트워크였다. 그러나 자본주의에서 시장은 인간이 추구하는 경제적 가치의 전부를 형성하거나 교환하는 장으로 전환되었다. 자본주의적 시장은 상품만을 교환하는 것이 아니라 의제상품까지 교환한다는 데에 특징이 있다. 자본주의는 인간이 생산한 것이 아니어서 상품이 아닌 것(토지, 노동, 화폐)까지 상품으로 의제하여 이를 시장에서 매매하고 배분하는 시장사회이다.

   
폴라니는 자본주의와 같이 모든 것을 시장화하는 것은 정상적인 사회의 조건은 아니라고 본다. 그것은 인류의 오랜 역사에 비추어본다면 오히려 예외적인 현상이며, 자연적인 질서도 아니다. 토지시장과 화폐시장은 소유소득을 생성한다. 노동시장은 인간을 상품화하는 것이다. 토지와 노동, 화폐의 시장을 배제하는 것이 합리적이다.

  
민주적 사회주의의 경제체제는 시장과 사회적 조절을 병행시킨다. 첫째, 전면적 계획경제가 가진 문제점은 분명하다. 수많은 생산자와 소비자가 가지고 있는 암묵적 지식(tacit knowledge)은 문자나 말로 표시하기 어려운 부분이 있고, 따라서 중앙 당국에 정확하게 보고되는 것이 원천적으로 불가능하다. 따라서 경제의 일정 부분에서는 시장경제의 장점을 활용해야 한다. 시장과 상품 화폐관계는 자체가 사회주의와 배치되는 것은 아니다. 사회전체의 생산이 하나의 생산단위에 의해서 통일적으로 운영되는 것이 불가능하다면 생산단위간의 분업관계는 불가피하고 따라서 이를 매개하는 상품시장, 자본시장이 필수적이다.

  
각 생산단위와 소비단위간의 복잡한 분업 관계를 연결하는 방안으로서 시장경제의 활용은 불가피하다. 이것을 무리하게 중앙 당국이 해결하려고 시도하는 것은 각 기업이 과잉재고, 과잉자금 확보 등을 추구하고 각 소비자는 소비재 과잉확보의 요구를 제기해 체제 전체로서는 만성적인 부족의 문제에 시달리게 된다. 여기에 물자와 자금 배분권을 쥔 관료들에 대한 로비가 생겨나고 결과적으로 관료주의적 횡포와 총체적인 비효율을 초래하게 된다. 따라서 시장경제의 장점을 활용해야 한다. 그러나 시장에 의해 공급되지 않는 교육, 의료, 주택, 문화(극장, 도서관 등) 등이 있으며 이것은 계획에 따라 운영해야 한다.

   
둘째, 시장경제가 곧 자본주의는 아니다. 자본주의의 본질은 소수가 생산수단을 독점적으로 소유하는 것에 따른 노동력의 상품화, 즉 자본의 임노동에 대한 지배이다. 시장은 자본주의의 본질적 구성물이 아니므로 사회주의의 진전에 따라 제거해야 할 것이 아니라 지속적으로 활용해야 한다. 주식시장에서는 개인이 소유할 수 있는 주식과 채권의 양을 제한할 필요가 있다. 노동력 수급은 기업과 개별적 기업과 개인간의 계약이 아니라 사회적 협약을 통해 임금과 노동조건 등이 규율하는 것이 필요하다. 노동력은 탈상품화해야 한다.

  
셋째, 하나의 생산 단위에서 사회 전체의 생산을 통일적으로 운영하는 것이 불가능하다면 생산단위 간의 분업 관계는 불가피하다. 따라서 이 분업관계를 매개하는 시장이 필수적이다. 경제 계획은 시장 도입으로 보완해야 한다.
시장경제는 독점을 낳는 내재적 경향이 있고, 투자의 팽창과 수축을 매개로 호황과 불황이 반복된다. 시장경제가 가져올 수 있는 과잉, 부족, 불안정과 불평등을 예방하거나 시정하기 위한 사회적 조절 수단으로서 적절한 수준의 계획은 필요하다. 그것은 지령적 계획이 아니라 유도적 계획이 되어야 할 것이다.

           

2) 소유의 사회화와 의사결정의 민주화

  

민주적 사회주의 경제체제에서 기본적 소유형태는 사회적 소유이다. 사회적 기업은 특정 개인이 아닌 사회적 단위가 소유주체인 기업이다. 사회적 기업에는 국공유기업, 민주적 참여기업, 협동조합적 소유 기업 등이 포함된다. 협동조합에서는 1인 1표의 원칙이 적용된다.

민주적 사회주의의 경제체제에서 개별 생산단위인 기업의 생산 및 경영시스템으로서는 공유와 사유, 공기업과 사기업체제를 병존시키되 직접 생산자들의 소유 경영 참여 확대를 기본으로 한다. 즉 기업의 소유와 운영에서는 국가기업과 사유기업, 민주적 참여기업이 병존하고, 이 가운데 민주적 참여기업이 지배적인 기업형태가 되도록 한다.

   
민주적 참여기업이란 소유의 사회화와 경영의 민주화가 실현되는 기업, 즉 종업원의 집단적 소유와 자주관리나 공동결정원칙에 의해 지배되는 기업을 의미한다. 민주적 참여기업의 소유구조는 다양할 수 있다. 그렇지만 어떤 경우에도 종업원소유기금 소유, 종업원투자기금 소유, 사회기금 소유 등을 특징으로 할 때 민주적 참여기업이라고 할 수 있다(곽노현, 1995). 종업원의 집단적 소유가 지배적 지분을 차지할 경우에 진정한 참여기업이 될 수 있을 것이다.

    
민주적 참여기업은 자본주의적 주식회사나 사회주의 사회의 국유 기업의 한계를 극복할 수 있는 기업 소유 경영형태로서 미래사회 경제에서 추구해야 할 대안이다. 민주적 참여기업론은 민주적 사회주의, 급진 민주주의 및 사회민주주의 전통에서 유래한 것으로 특히 독일의 공동결정제도, 스웨덴의 종업원투자기금, 스페인 몬드라곤의 협업기업군, 유고의 자주관리사회주의, 동구의 시장사회주의 등의 이론과 경험의 소산이라고 할 수 있다. 여기에 동구권 국가들의 탈국유화 과정에 대한 연구와 반성도 작용했다.
   

우선 종업원 기금 소유, 종업원투자기금 소유는 노자 대립을 해소하고 노동자의 주인의식과 책임감, 그리고 창의력을 증진시킨다. 자주관리나 공동결정은 노사대립에 따른 사회적 비용을 줄여준다. 또한 참여에 따른 경제소외 극복과 책임의식 강화로 효율과 생산성에 도움이 된다.

    
또한 사회적 소유, 곧 민주적으로 운영되는 각종 사회기금에 의한 소유확대는 민주적 참여기업으로 하여금 수익성과 생산성 제고만이 아니라 사회적 책임완수에도 힘쓰게 할 것이다. 즉 사회적 소유는 기업에 대해 공공의 영향력을 행사할 수 있는 통로를 열게 될 것이다. 초기업적 종업원투자기금이나 각종 사회기금의 기업소유 확대는 사회적 책임과 사회적 가치를 기업내부에서 관철시킬 수 있는 수단으로 기능한다.

    
그리고 노동자의 집단적 소유와 사회기금 소유, 그리고 자주관리와 공동결정은 분배형평을 촉진한다. 노동자 소유와 사회기금 소유의 확산 결과 기업이윤은 노동자와 일반 시민에게 분배될 것이기 때문이다. 아울러 자주관리적, 공동결정적 요소는 기업내 소득격차를 줄일 수 있을 것이다.

    
민주적 참여기업은 재벌대기업이나 사적 이익만 추구하는 자본주의 기업과 달리 과다채무에 의한 과잉투자, 여러 업종의 문어발 확장행위를 할 유인이 약하다. 따라서 자본주의경제에서 피할 수 없는 경제불안정을 완화시킬 수 있을 것이다. 민주적 참여기업 체제에서는 자본의 구조적 힘과 특권적 지위가 대폭 약화되며 이로 말미암은 민주정치의 왜곡요인이 사라진다.

  

Ⅳ. 공공성 강화를 위한 당면 실천과제

  
1. 거시적 경제운영

  
1) ‘국민경제정책위원회’ 설치 

노사정위원회 대신에 국민경제를 기획하고 사회적으로 조절하는 ‘국민경제정책위원회’를 설치한다. 위원회는 노동자, 농민 등 민중의 대표를 중심으로 하고 정부와 기업 경영자 대표가 참여하는 형태로 구성되며, 경제 전체의 기본 계획을 수립하고, 자원의 배분과 소득의 분배가 효율성과 형평성의 원칙에 따라 이루어지도록 시장을 감시, 통제하는 역할을 한다.

  

2) 누진적 조세제도 강화

특별회계와 기금 중 불필요한 부분은 폐지하여 일반 회계에 통합시키도록 하여야 한다. 특별히 존치시킬 필요가 있는 기금의 경우 국회의 심의권한을 더욱 강화하여야 한다. 국회가 연중 예산심의를 할 수 있도록 국회의 예산, 세제기능을 강화하여야 한다. 예산심의절차에 행정부에서 예산안을 편성할 때부터 국회에서 심의가 이루어질 때까지 필요한 정보가 공개되고 시민의 의사가 반영될 수 있는 절차가 보장되어야 한다.

   
성장지상주의적 재정운용에서 벗어나 삶의 질을 우선하는 선진국형 재정운용이 이루어져야 한다. 경제개발을 우선하는 사회자본투자보다 사회개발을 우선하는 사회자본투자에 중점을 투어야 한다. 예산의 한도 내에서 우선순위를 정하여 교육, 의료, 주거와 같은 일정한 분야에 가용예산을 우선적으로 배분하여야 한다.

국민연금기금 운용위원회에 시민참여를 확대하고, 권한을 강화한다. 국민연금의 주식투자의 범위를 합리적 범위 내에서 최소화하여야 한다.

   
공적자금관리위원회에 시민참여를 보장하여 투명하게 운영하고, 권한을 강화하여 공적자금회수에 관한 모든 업무를 총괄하도록 하고, 여기서 결정된 내용은 예금보험공사가 실행하도록 공적자금관리특별법을 개정한다. 공적자금 환수기관으로서의 예금보험공사의 권한을 강화하고, 처벌 및 손해배상을 강화한다. 부실에 책임이 있는 재벌총수, 부실기업주, 금융기관 임직원에 대해서 끝까지 책임을 추궁한다. 수혜자분담원칙에 따라 신탁자산의 이자배당소득 및 2000만원 이상의 예탁자산의 이자소득 등에 대해 한시적 목적세를 신설한다.

    
구조개혁과 경제회생에 소요되는 재정자금의 대부분은 재산소유자들이 감당해야 한다. 조세징수를 늘려야 하고, 또한 간접세 중심에서 직접세 중심으로 세제를 개혁해야 한다. 주식양도소득세를 도입하고, 금융소득종합과세 대상자를 확대하는 등 자본이득에 대한 과세를 강화하고 포괄적 소득세제를 도입하는 등 누진적 소득과세를 강화해야 한다. 고소득 자영업자에 대한 소득파악을 하여 조세부담의 수평적 공평성을 이루어야 한다. 부동산의 과세표준을 현실화하고, 부유세를 도입하는 등 자산소유자에 대한 과세를 강화해야 한다. 상속․증여세에 포괄주의를 도입하여 부의 부당한 상속을 근절해야 한다. 또 국제투기자본 규제와 외환시장의 건전성 확보를 위해 외환거래세를 도입해야 한다.

   
3) 금융기관 운영의 공공성 강화

금융기관은 금융자원을 배분하는 중요한 경제조절기구이다. 따라서 금융기관의 소유경영구조는 사회적 형태로 전환시켜야 한다. 은행 등 핵심적 금융기관은 공적 소유가 우위에 있도록 하고, 소규모 금융기관은 연기금 등 공적 기금과 해당 금융기관 노동자들의 투자기금이 소유하도록 해야 할 것이다. 어떠한 경우에도 노동자들의 경영참가를 통한 민주적 통제를 확립해야 한다.

    
은행 주식소유 한도의 완화를 통한 은행의 민영화는 현실적으로 재벌의 은행소유를 허용하는 것이다. 관치금융의 폐해가 자금배분의 비효율성과 은행경영의 관료성에 있다면, 재벌지배의 금융은 이보다 더 큰 폐해를 야기할 것이다. 자금배분은 계열재벌기업으로 비효율적으로 집중될 것이며, 은행은 재벌 자금부서로 전락하게 될 것이다. 은행의 고유기능인 투자프로젝트에 대한 심사와 평가, 그리고 투자진행에 대한 감시와 감독 기능은 사라지게 되어 금융제도 전체의 비효율을 증대시키게 될 것이다. 자본시장 중심의 금융구조는 경제성장과 안정, 소득형평을 저해한다. 정치적 독재, 독점적 산업자본과의 유착, 금융의 투자심사 및 감시 기능 무시를 동반한 은행중심 시스템도 경제안정과 소득형평을 달성하기는 어렵다.

   
새로운 금융구조는 자금흐름에 대한 통제가 시장이나 국가 또는 산업과 금융의 독점그룹이 아닌 이해당사자들의 민주적 의사결정에 의해 이루어져야 한다. 은행은 기업부문의 투자계획에 대한 심사와 평가 및 감시, 새로운 창업기업의 지원, 저소득자에 대한 금융제공 등의 기능을 가져야 한다. 특히 은행의 투자 심사와 평가기능은 금융시장의 발전을 위해 필수적이다. 금융을 효율적으로 조절하기 위해 BIS 비율 기준이나 FLC 기준 대신에 ABRR(자산기초지불준비 기준)을 도입한다.

  
은행의 해외매각은 바람직하지 않다. 은행이 단순히 수익성을 추구하는 민간기업을 넘어서 한 나라의 경제 전체를 조정하고 관리하는 공적 특성을 갖는다면 은행의 국적은 중요하다. 해외소유의 은행은 제일은행의 예에서 보듯이 국민경제의 정책목표보다는 개별은행의 수익을 우선 고려한다. 독자적인 경제정책을 실효성있게 추진하고자 한다면, 은행소유의 대외적 독립은 중요하다.

  
정부의 사금융대책은 실효성이 없고 부작용만을 양산했다. 사금융 피해는 여전하고, 공금융기관의 고금리 신용대출은 별로 이루어지지 않고 있으며, 사금융을 제도권으로 흡수하는 것도 기득권자들의 저항과 사채업체들의 회피로 별로 실효성이 없다. 경제위기가 신용불량자 문제를 악화시켰는데 사채업에 대한 엄격한 법적 규제가 없으면 빈부격차와 수요기반 위축 등으로 경제위기는 더욱 심화될 것이다. 고리사채업을 합법화시키려는 ‘대부업의 등록 및 금융이용자보호법안’을 즉각 폐기하고 고리사채를 사전 예방하고 사후 구제할 수 있는 ‘이자제한법’을 제정해야 한다.

    

2. 공공부문의 확장과 민주적 운영

  
1) 사회복지의 확충과 공공성 강화

  

2) 공기업의 공공성 강화와 민주적 운영  
전력산업을 민영화할 경우 전력공급의 불안정성 증대, 전력요금의 상승, 보편적 서비스로서의 공익 기능 상실, 전력산업 노동자의 고용불안, 국가통제의 상실과 경제력 집중이 초래될 것이다. 대안은 ‘공공 소유, 경쟁체제’의 확립, 자율․책임 경영의 실현, 민주적․공공적 규제의 도입, 신공공경영기법의 도입 등이다. 한국전력․철도청 등 공기업은 원칙적으로 공기업체제로 유지해야 하고 담배공사 등 일부 공익성이 낮은 공기업의 경우에도 외국자본과 재벌들에게 매각할 것이 아니라 금융기관, 연기금, 해당 공기업 노동자가 소유와 경영에 참여하는 민주적 참여기업으로 전환해야 할 것이다.   
공공서비스를 직접 생산하는 노동조합이 먼저 공기업의 공공성 의제를 발의해야 한다.

    

3. 사적 부문의 공공성 강화

  
1) 기업경영의 공공성 강화  

첫째, 재벌을 해체하여 민주적 참여기업으로 전환해야 한다. 재벌체제는 과다차입, 과잉투자, 부실 확대에 의해 경제위기를 증폭시키는 기업지배구조이다. 재벌문제의 해결은 재벌총수 일족의 소유경영독점체제를 근본적으로 타파해야만 이루어질 수 있다. 총수일족의 계열회사 경영독점의 기반은 소유 지배이므로 총수일족의 소유독점문제를 해결하는 것이 재벌문제 해결의 핵심인 것이다. 재벌총수의 소유 경영독점체제를 해소하고 독립전문의 민주적 참여기업으로 전환해야 한다. 민주적 참여기업이란 해당 기업의 노동자가 기업의 소유와 경영에 주도적인 역할을 하는 기업을 말한다. 다만 강제적 재벌해체는 노동자계급의 정치적 힘이 아직 약한 현재로서는 실천하기 어려운 과제이다. 재벌해체가 달성될 때까지 순환출자 규제, 출자총액 제한 등 재벌규제는 계속되어야 하고 노동자의 소유참가와 경영참가가 점진적으로 확대되어야 한다. 노동자 주주들이나 노동조합이 추천한 노동자 이사나 감사가 경영에 참여하여 정리해고와 기업의 도산을 예방하고 기업의 안정적인 존립과 성장을 추구해야 한다. 이사회에는 협력업체, 지역주민, 소비자, 채권자의 대표들도 참여해야 한다. 노동자 소유참가의 방식으로서 기업 이윤의 일부를 출연하여 노동자소유기금을 설치하고 이 기금으로 기업주식을 사들여 경영을 견제하고, 장기적으로는 기업의 최대주주가 되는 노동자 소유확대방안을 추진해야 한다. 노동자 소유․경영참가제도는 노동자들의 참여를 증진시켜 생산성 향상에 도움을 준다.

   
둘째, 재벌의 왜곡된 소유지배구조가 정상적인 구조로 변화되기 전까지는 왜곡된 소유지배구조에서 파생된 문제점들을 완화시켜주는 제도가 필요하다. 대규모기업집단 지정제도, 출자총액제한 제도, 은행지분소유 제한제도, 금융기관 의결권 행사규제 제도로 나눌 수 있다.

  
내부지분율 중심의 대규모기업집단지정제도를 부활해야 한다. 30대 기업집단은 자산규모 순위에 의해 30개 기업집단을 지정하던 제도였는데 재계의 강력한 요청으로 특정 수준 이상의 자산을 가진 기업집단만을 지정하도록 하였다. 기업집단 지정제도를 폐지하자는 주장의 논거는 ‘자산 규모를 근거로 하여 일률적으로 정의된 규제 대상에 대해 다양한 목적의 규제들이 모두 적용되는 것은 불합리하다’, ‘외국 대기업의 경우 적용받지 않으므로 역차별이 발생한다’는 것이다. 그러나 30대 대기업집단지정제도는 재벌을 규제하는 여러 법규들의 대상을 지정하는 제도이다. 그러므로 대기업집단 지정의 폐지는 재벌문제를 방치하겠다는 주장과 같다. 재벌문제는 자산규모와 상관없이 왜곡된 기업지배구조에서 파생된다. 그러므로 내부지분율과 동일인 지분율 그리고 특수관계인 지분율을 기준으로 대기업집단을 지정해야 한다. 예를 들어, 자산규모 100위권 기업중 내부지분율이 특수관계인 지분율과 동일인지분율의 8배를 넘는 경우 왜곡된 소유지배구조를 가진 대기업집단으로 지정한다. 이때 외국인 기업에 대해서도 적용하여 역차별의 소지를 없앤다.

  
출자총액 규제를 강화해야 한다. 재벌은 경제적 효율성을 근거로 출자를 하기보다는 총수일가의 전횡적인 경영체제를 유지․강화하기 위해 출자가 이루어지고 있다. 따라서 출자 총액 규제 조항은 오히려 더욱 강화되어야 한다. 출자총액 제한제도는 직접적으로 계열사의 지분을 낮추는데 효과가 있다. 예외조항을 축소시하고 계열사에 대한 출자총액 제한한도를 현행 순자산의 25%에서 20%로 강화해야 한다.

  
은행에 대한 산업자본의 소유․지배를 제한해야 한다. 지금까지 재벌은 은행을 소유․지배하는 것을 엄격히 제한하여 재벌은 제2금융권에만 진출하여 왔다. 비산업자본으로 전환하겠다는 계획서만 제출하면 은행소유 및 지배를 허용하는 것은 사실상 2년동안 은행을 사금고화하여 재벌 총수의 사적이익을 충족시킨 이후, 은행을 매각하거나 부도처리해버릴 수 있다. 그러므로 은행주식보유한도를 기존 4%로 다시 축소하고 재벌의 은행소유 및 지배는 엄격하게 제한되어야 한다.

  
재벌 계열 금융기관의 의결권 행사를 규제해야 한다. 재벌은 금융사의 내부지분의결권이 30%를 넘지 않는 범위 내에서 금융보험회사의 의결권 행사를 허용하게 되었다. 그러나 사실 30%의 지분이면 사실상 금융사의 경영권을 가질 수 있다는 것과 같다. 재계는 의결권 제한 완화는 외국계 자본으로부터 경영권을 보호하기 위한 조치라고 주장하지만 의결권을 금융위기의 주범인 재벌에게 준다고 하여 문제가 해결되지는 않을 것이다. 기업 경영에 적극적인 노동자들의 지분을 늘리고 이들로 하여금 외국계 자본으로부터 경영권을 방어하는 것이 올바른 방안이다.
 

셋째, 회계 처리를 엄격하게 규제해야 한다. 미국 엔론 분식회계 사태 후 부시 대통령은 2002년 7월 50년간의 역사에서 가장 강력하다고 평가되는 기업개혁법(Sarbanes-Oxley Act)안에 서명했다. 주된 내용은 내부거래와 시세조종 등 증권사기, 수사 대상 서류의 파기 변조, 우편 통신사기, 결산보고서 허위기재, 재무보고서증명위반 등에 최고 20년(종래 5년)의 금고형과 벌금부과; 민사제재금 500만달러, 투자가에게 부정수익금 반환과 내부고발자 보호; 감사법인에 대한 감시강화(회계사무소에 동일 고객을 위한 비감사업무 제공 금지 등) 등이다. 한국에서도 이러한 방향으로 회계관련법을 강화해야 할 것이고, 특히 회계감사인을 회사에서 정할 것이 아니라 증권거래소에서 정하는 방식을 채택해야 할 것이다.
  
2) 부동산 이용자 보호  

재산 소유자의 힘을 약화시키고 이용자의 힘을 강화하기 위해 상가임대차보호법, 주택임대차보호법을 제정 내지 개정해야 한다. 임차료의 인상을 물가상승이나 건축비 상승률과 연동시켜 억제하고 소유자의 임대차갱신 거절권을 제한하여 임차기간을 최소 5년 이내로 보장한다.

  
부동산 주택 문제의 근본적 해결방향으로서 국가의 토지보유율을 높인 위에서 토지 장기임대제와 토지 선매제를 도입해야 한다. 세무조사 등 소극적인 투기억제책 대신에 전세값 상한제, 기준보증금제 등을 도입하고, 장기적으로는 공공주택을 확대해야 한다.   
   
4. 노동자 권익의 보장

   
주 5일제 주 40시간 노동제를 전면 적용해야 한다.

   
비정규직을 정규직으로 전환하고 비정규직에 대한 차별을 철폐해야 한다. 비정규직 중에서 가장 많은 수를 차지하는 임시직을 외국처럼 한시적 사유로만 제한하고 이를 위배하거나 반복 갱신이나 장기 계약의 경우에는 정규직으로 간주하도록 해야 한다. 임금 노동시간 등에서 차별 대우 금지, 동일가치 노동 동일임금의 원칙을 확립해야 한다. 불법 파견에 대한 처벌을 강화하고 정규직으로 전환을 의무화해야 한다. 보험 설계사, 학습지 교사, 지입차주 등 개인사업자로 위장된 ‘특수고용 형태’의 노동자성을 인정해야 한다. 외국인 노동자의 노동3권을 보장해야 한다. 노동허가제를 골간으로 하는 외국인 노동자보호법을 제정해야 한다. 중기협 대신에 정부기관을 통해서 외국인 노동자의 취업을 알선해야 한다.

    
노동자의 기본권을 보장해야 한다. 필수 공익사업장이라는 이유로 단체행동권을 박탈하는 직권중재는 위헌적인 법률적용이므로 폐지하고 긴급조정의 요건과 절차를 강화해야 한다. 파업에 따른 손해배상 청구를 막도록 노동법을 개정해야 한다. 공무원 노동조합을 인정하고 노동3권을 보장해야 한다. 노사정위원회를 폐지하고 새로운 사회적 교섭기구를 설정해야 한다.

   
근로기준법을 개정해 정리해고의 요건을 강화하고 실업자에 대한 보호를 확대해야 한다. 고용보험을 실업보험으로 전환하고 실업급여를 높이며, 청년 실업자들에게도 실업수당을 지급하도록 한다. 실업의 예방 및 취약계층에 대한 고용보장을 위한 적극적인 고용안정사업을 전개해야 한다. 빈곤 노동자와 취업불안정 노동자에 대해서는 사회보장 및 고용안정서비스를 제공해야 한다.

      

5. 공공재로서 농업의 보호 강화

     
6. 외국자본의 운동 규제 강화

  
이제는 산업구조 고도화로 나가야 한다. 제조업 분야에서 새로운 제조기술과 신소재를 개발하고, 제조업을 뒷받침하는 컨설팅, 금융, 유통 등 생산적 서비스업을 발전시켜야 한다.
이를 위해서는 산업구조 고도화를 저해하는 움직임을 규제해야 한다. 제조업체의 수익이 정보통신과 금융업 등 서비스업 진출이 아니라 마케팅 능력과 신기술 개발에 투자되도록 재벌체제를 규제하고 노동자 경영참가를 확대시켜야 한다. 또한 산업을 고도화하려면 대학 학문 발전이 중요하다. 정부관료 지배와 사학재단의 전횡을 차단함으로써 대학의 자율성을 보장하고 재정지원과 기부금 출연이 확대되도록 해야 할 것이다. 그리고 수출의존도가 지나치게 높은 것을 바로잡아서 우리 경제가 선진국 경제의 움직임에 지나치게 휘둘리지 않도록 해야 한다.

  
자본자유화 규제대책으로서 주식시장의 과도한 시가변동을 억제하기 위하여 외국인 지분율을 10% 이내로 제한한다. 외환거래 자유화를 제한하고 토빈세를 시행하거나 외화가변예치제 등을 도입한다. 외환거래에서 실수요자 원칙을 복원해야 한다. 헤지펀드 등 단기성 투기자금을 운용하는 외국투자자가 원화를 빌려 환투기를 할 가능성이 많으므로 외국인들의 원화 차입거래를 제한한다. 파생금융상품의 거래자유화 조치는 대규모 외국인의 원화 차입거래를 허용하는 것이므로 규제한다. 기업의 1년 단기차입을 규제한다. 한국 국적 비거주자에 대한 송금액 한도를 규제하고, 기업의 수출대금의 해외예치 대금한도도 규제한다.

  

7. 정치의 공공성 강화

  
공직 후보자를 선출하는 정당의 민주적 운영과 선거시 사표심리의 방지가 중요 과제가 된다. 정당의 민주적 운영을 강제하기 위해 정당 국고보조금제도를 진성당원 수와 당비 징수실적에 연동시키는 매칭펀드제로 전환하도록 한다.
공직자 선거를 민의가 반영되도록 하기 위해서 독일식 내지 스웨덴식 정당명부 비례대표제를 실시한다. 그리고 지역구에서는 과반수 득표를 해야만 당선될 수 있도록 각종 선거에서 결선투표제를 시행하도록 한다.

  

Ⅴ. 맺음말

  

참고문헌
  

곽노현, 1995. “통일국가의 바람직한 기업상 - 소유사회화와 경영민주화를 통한 민주적 참여기업-”, 『한반도 통일국가의 체제구상』, 한겨레신문사.
김세균, 2001. “민중사회를 위하여”, 『동향과 전망』 여름호.
오건호, 2002. “‘공공성’ 무기로 시장론을 공격하라”, 『말』제 190호 2002년 4월.
장상환, 2001. “민주적 사회주의론”, 『동향과 전망』 2001년 여름호
조돈문, 2002. “국가사회주의 실패와 대안체제의 가능성-평등과 효율성에 기초한 ‘민주적 시장사회주의’의 모색”, 『동향과 전망』 52호, 2002년 봄호 
조지프 E. 스티글리츠(백영현 이병천 옮김), 2002a. 『미시경제학』, 한울.
Bowles S. and H. Gintis, 1993. "A Political and Economic Case For the Democratic Enterprise", Economic and Philosophy 9.