오동화(2022). 공공부문 공무직의 교섭구조 개선에 관한 연구. 이화여대 대학원 법학과 석사학위논문.

공공부문 비정규직 정규직 전환 정책 평가를 하려고 하면서 관련 자료를 찾아 보고 있는데, 그간 보지 못했던 논문이라 관련 부분을 옮겨놓는다.  
 
https://dspace.ewha.ac.kr/handle/2015.oak/260200

https://dcollection.ewha.ac.kr/public_resource/pdf/000000184926_20230802115645.pdf

오동화(2022). 공공부문 공무직의 교섭구조 개선에 관한 연구. 이화여대 대학원 법학과 석사학위논문.

논문개요

본 연구에서 다루는 공무직이란 중앙정부·지방자치단체·공공기관 등 공공부문에서 기간제근로자 또는 파견·용역의 형태로 근무하다가 비정규직 전환대책에 따라 해당 기관과 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결한 근로자를 지칭하는 용어로 사용된다. 2004년 노무현 정부에서 시작된 공공부문 비정규직 전환 대책은 세부적인 내용에서 있어서 차이가 있을 뿐 이후 정부에서도 꾸준히 이어졌으며, 현 정부에서의 누적 전환 인력은 258,433명에 이른다.

비정규직을 줄이고 상시·지속적인 업무에 정규직을 사용한다는 역대 정부의 비정규직 전환 대책은 국가가 모범사용자로서 역할을 하였다는 점에서 의의를 가진다. 그러나 역대 정부의 비정규직 대책은 비정규직 전환의 규모에 중점을 두어 진행되었을 뿐 정규직 전환 이후에 발생할 수 있는 문제에 대한 대응 방법을 마련하지 못한 관계로 정규직 전환 이후 노사 간 갈등, 공무원(또는 정규직)과 공무직 사이의 차별, 공무직 사이의 차별 문제가 발생하고 있다.

본 논문은 공무직 제도에서 발생하는 문제점을 개선하기 위하여 공무직의 노사관계에 있어서 단체교섭구조를 개선하는 방안을 검토하고자 한다. 우선 현행 노동조합법상 ‘사용자’ 개념의 해석을 통한 공공부문 공무직의 단체교섭 구조를 개선하는 방안을 검토하였다. 단체교섭의 당사자로서 ‘사용자’의 개념과 확대 논의를 통해 공공부문 공무직 노사관계에서 중층적 교섭구조를 만들 수 있는지 살펴보았다. 그러나 공공부문에 종사하는 근로자의 근로3권을 보장하면서 공공부문의 설립 목적과 기능을 달성하기 위해서는 해석론에 기초를 둔 단체교섭 구조의 개선방안은 한계를 가질 수밖에 없다.

이러한 한계를 고려하여 결론적으로 공공부문 공무직의 교섭구조 개선방안으로 공공부문 공무직의 교섭구조를 중층화하는 내용의 특별법을 제정하는 방안을 제시하고자 한다. 즉, 공무직의 근로조건은 단체교섭을 통해 결정된다는 점과 공공부문의 특성에 착안하여, 전국 단위 교섭에서 공공부문 공무직의 기본적인 근로조건을 통일적으로 결정하는 한편 기관 단위 교섭에서 각 기관의 특성에 따라 일부 근로조건을 결정할 수 있도록 교섭구조를 개선한다면 공무직 사이의 차별과 공무직과 공무원 또는 정규직 근로자 사이의 차별을 개선할 수 있는 기초가 될 수 있을 것이다.

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Ⅰ. 서론

A. 연구의 목적

비정규직 전환 대책에따라 공공부문에서 기간제근로자 또는 파견·용역의 형태로 근무하다가 해당 기관과 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결한 근로자를 지칭하는 용어로 ‘공무직’이 사용되고 있다. 공무직은 노동관계법령상 ‘근로자’의 신분을 갖고 노동관계법령에 따른 권리와 의무의 주체가 된다. 그러나 노동관계법령은 인력구성이 균일한 사업 또는 사업장을 상정하고 근로자와 노동조합의 권리 보호를 목적으로 하고 있는바, 이러한 노동관계법령을 실제 공무직 노사관계에 적용함에 있어서 현실적인 문제점이 발생하는 경우가 빈번하다. 특히 중앙정부나 지방자치단체의 경우 노동관계법령의 적용을 받지 않는 공무원·청원경찰과 노동관계법령의 적용을 받는 공무직으로 인력이 구성되어 있는데, 적용법령의 차이로 인하여 임금 등 근로조건에서 차이가 발생하고, 이로 인하여 노노 간 갈등의 양상도 나타나고 있다. 또한 공공기관에서도 입직 경로에 따라 정규직과 공무직으로 나누어져 서로 갈등 관계를 빚고 있기도 하다. (1쪽)

공무직 제도를 둘러싸고 주요 문제로 꼽히는 것은 공무직에 대한 차별이며, 이를 해결하기 위하여 공무직 위원회나 국가인권위원회에서는 수당 등 지급에 있어서 차별 금지 등을 권고하고 있으나 중앙부처·지방자치단체·공공기관에 따라 임금체계가 서로 다른 상황에서 일부 수당의 신설로 차별의 문제가 해결되기는 쉽지 않아 보인다. 중앙부처·지방자치단체·공공기관의 규정이나 단체협약에 따라 근로조건 등이 결정되어 왔고, 각 기관마다 서로 다른 임금체계를 갖고 있는 상황에서 공무원과 공무직 사이, 공무직 사이의 비교 대상 및 차별 존재 여부를 판단하는 것은 쉽지 않기 때문이다. (1쪽)

B. 연구의 방법 및 구성

 

Ⅱ. 공무직 제도의 개요

A. 공무직의 의미와 특징

1. 개관

중앙행정기관이나 지방자치단체에서 상용직·계약직·용역 등 다양한 이름으로 불리던 현장 업무에 종사하는 근로자를 무기계약직으로 전환하여 왔다. ‘무기계약직’이라는 용어는 법률적 개념은 아니다. 2007. 4. 11. 개정되기 전까지 ｢ 근로기준법｣ 은‘근로계약은 기간을 정하지 아니한 것과 일정한 사업의 완료에 필요한 기간을 정한 것 외에는 그 기간은 1년을 초과하지 못한다.’고 규정하였고(제23조), ｢ 기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률(이하 ‘기간제법’이라 함)｣ 은 ‘“기간제근로자”라 함은 기간의 정함이 있는 근로계약(이하 “기간제 근로계약”이라 한다)을 체결한 근로자를 말한다.’라고 규정하고 있었다(제2조). 즉, 근로계약은 그 계약기간에 따라 ‘기간을 정하지 아니한 근로계약’과 ‘기간을 정한 근로계약’으로 나눌 수 있는데, 전자를 ‘무기계약(無期契約)’ 후자를 ‘유기계약(有期契約)’이라 부르는 관행이 있었다는 점을 제외하고 나면 근로기준법은 원래 어느 경우에 기간을 정하지 않은 근로계약과 기간을 정한 근로계약을 각각 체결할 수 있는지에 대하여 규정하지 않았고, 또한 각각의 경우의 근로조건이 어떠해야 하는가에 대하여도 규정하지 않았다(윤애림, 2009: 25-26). 특히 중앙정부나 지방자치단체는 ‘정원 외 상근인력’, ‘비정규 상근인력’, ‘상용직’ 등으로 불리던 근로자를 무기계약직으로 전환하면서 ‘공무직’이라는 명칭으로 부르고 있다. (4쪽)

2. 중앙행정기관 및 지방자치단체에서 ‘공무직’의 정의와 특징

중앙행정기관 및 지방자치단체에서는 훈령이나 조례를 통해 ‘공무직’의 노동관계와 복무에 관한 규정을 두고 있다. 훈령이나 조례에서는 ‘공무직’을 ‘상시적·지속적’ 업무에 종사하면서 ‘기간의 정함이 없는’ 근로계약을 체결한 자로 정의하거나(서울특별시 및 광주광역시), ‘정년이 보장’된 노동자로 규정하고 있다(충청북도). 이러한 관리 규정 또는 조례의 내용에 비추어 보면, ‘공무직’은 공무원의 신분을 가지지 아니하면서 ‘업무의 상시성·지속성’과 ‘기간의 정함이 없는 근로계약’이라는 두 가지 개념적 징표를 가진 근로자로 볼 수 있다. (5쪽)

소속 직원이 모두 근로자의 신분을 갖는 공공기관과 달리, 중앙정부나 지방자치단체에 소속된 공무직의 경우 공무원과 청원경찰, 그리고 같은 근로자의 신분을 가지나 고용형태가 다른 기간제근로자 및 단시간근로자와 함께 근무한다는 점에서 특수성을 가진다. 한편 지방자치단체에서 근무하는 공무직은 공공시설물의 관리와 경비, 청소 및 미화, 행정업무의 보조 등 현장 업무 또는 보조적인 업무를 주로 하나, 중앙부처의 경우 현장 업무 또는 보조적 업무 외에도 공무직이 전문적 지식 및 자격이 필요한 업무를 수행한다는 점이 특징이다. 고용노동부 정책연구용역에 따르면 공무직이 수행하는 직무는 ‘사무관리’가 39.6%로 가장 많았고, 그 다음으로 ‘전문직’ 21.2%, ‘청소’ 10.6%, ‘서비스’ 10.5%, ‘시설관리’ 8.4%, ‘경비’ 5.0%, ‘기능원’ 2.8%, ‘조리(보조원)’ 1.9%의 비중을 차지하고 있는 것으로 파악되었으며, 다양한 직무를 포함하고 있는 전문직에는 간호사, 관측장비 운영, 청소년 및 아동 지도사, 관광 컨설턴트, 교육강사, 운동처방사, 실험실 실험(보조)원, 보건소 업무, 연구(관리)직, 전산직, 직업상담사, 통계, 통·번역 등의 직무가 포함되어 있는 것으로 파악된다(오계택 외, 2019: 31). (15쪽)

3. 공무직의 법적 지위

중앙정부나 지방자치단체에서 근무하는 공무직은 공무원의 신분을 가지지 아니하나, 중앙정부 또는 지방자치단체장과 근로계약을 맺고 임금을 목적으로 근로를 제공하므로 근로기준법 및 노동조합법상 근로자의 신분을 가진다.

4. 공무직의 근로조건

중앙행정기관에서 근무하는 공무직의 근로조건은 인사관리규정·운영규정 등의 이름으로 제정된 훈령에 근거를 마련하고 있다. 중앙행정기관에서 근무하는 공무직의 경우 대부분 각 부처의 장 또는 부서장이 임금수준을 결정하도록 규정하고 있으며, 예산의 범위 안에서 각 수당의 신설 및 적용이 ‘가능’하도록 규정되어 있어 근로조건의 안정성을 저해될 가능성이 있다. 한편, 지방자치단체에서 근무하는 공무직의 근로조건은 노동조합과의 임금·단체협약을 통해 결정되는 것으로 파악되는데, 임금·단체협약으로 정해진 근로조건은 단체협약이 실효되더라도 효력을 유지하므로 훈령으로 근로조건을 결정하는 중앙행정기관의 경우보다 근로조건의 안정성이 확보된다고 할 수 있다.

각 부처 및 지방자치단체, 공공기관별로 공무직의 근로조건이 결정됨에 따라 같은 업무를 하는 공무직이라고 하더라도 소속된 기관에 따라 적용받는 임금의 수준이나 수당의 종류가 달라지게 되며, 같은 명칭의 수당이라고 하더라도 근거 규범에서 정하고 있는 지급대상 및 지급요건 등이 다른 상황이다. 이러한 상황은 후술하는 공무직 사이의 차별 문제가 발생하는 원인 중 하나로 작용한다. (16쪽)

 

B. 공공부문의 특징

1. 공공부문의 의미

나라마다 공공부문으로 규정하는 대상이 조금씩 다르지만, OECD는 “공공부문은 피고용자의 임금이 정부로부터 직접 지급되거나 혹은 중앙정부로부터 예산을 배정받은 조직이 담당하는 영역”이라고 정의하고 있으며, ILO는 노사관계적 입장을 명확하게 하여 정부가 고용주·투자자·규제자·계약당사자 등이 되어 실질적인 사용자 역할을 하는 모든 사업 부문을 공공부문으로 규정하고 있다(김용진, 2010: 8). 우리나라의 경우에는 소유와 지배구조의 측면에서 국가예산과 정부의 관리를 받는 부분으로 공공부문을 정의하는 것이 일반적이나(김용진, 2010: 8), 생산되는 재화나 서비스의 성격의 측면에서 공공재(public goods)를 생산하는 공공서비스 부분을 공공부문으로 정의하기도 한다. 이러한 정의에 비추어 볼 때, 공공부문은 재정의 정부 의존도나 공적 소유 정도, 공익성, 독점 여부 등에서 민간부문과 다른 특징을 가진다(김용진, 2010: 8).

공공부문은 민간부문과 달리 재정의 정부 의존도나 공적 소유의 정도, 공익성, 독점성 등에서 민간부문과 차이를 가지기 때문에 소유와 지배구조 측면, 그리고 노사관계 측면에서 정부가 공공부문에 대하여 소유권이나 통제권을 행사하게 된다(김용진, 2010: 8). 결국 정부가 노사관계의 측면에서 공공부문의 근로자에 대하여 근로조건을 결정하고 통제하는 것은 소유와 지배구조 측면에서 소유권을 행사하거나 통제권을 행사하는 것의 노사관계적 반영이라 할 것이다.

2. 공공부문 노사관계의 특징

공공부문이 갖는 특성을 고려하면 공공부문의 노사관계는 민간부문의 노사관계와는 다른 특징을 가진다. 즉, 공공부문의 노사관계는 ① 정부가 실질적 사용자 역할을 함으로써 경영책임이 분산된다는 점, ② 공공부문에서 제공하는 서비스의 주요 고객이 일반 대중인 관계로 공공부문 노사관계에서 다루어지는 현안은 강한 사회성을 띠게 된다는 점, ③ 주인-대리인 관계가 중층화(中層化)되어 국민의 이해가 제대로 반영되기 어렵고 대리인에 대한 감시와 견제가 실패할 가능성이 있다는 점, ④ 공공기관 노사관계는 민간의 노사관계에 비해 노사 대항적 요소가 약하다는 점, ⑤ 정부의 모범 사용자(model employer)로서의 역할로 인하여 공공기관의 노동조합 조직률이 민간부문에 비해 높고 노동조합의 성향도 상대적으로 협력적인 경향이 강하다는 점, ⑥ 공공부문에서의 근로3권에 대하여 법적·제도적·사실적 제약이 존재한다는 점에서 민간부문의 노사관계와는 다른 특징을 가진다(김인재, 2015: 13-15; 김용진, 2010: 7-11). 그리고 공공부문에서의 노동조합 조직률이 높고 공공부문에서 제공하는 공적 서비스의 대체재가 존재하지 않는다는 점은 노동조합의 교섭력이 일반 사기업의 경우보다 커질 수 있음을 시사한다. 또한 각 중앙행정기관과 지방자치단체, 공공기관별로 단체교섭이 이루어지나, 예산편성지침에 따른 인건비 등의 제한으로 인하여 교섭의 주체로서 권한을 제대로 사용하지 못하고 오히려 각 기관마다 근로조건이 다르게 됨에 따라 ‘동일노동 동일임금 원칙’이 저해되는 결과도 나타나게 된다.

이러한 특징으로 인하여 공공부문 노사관계는 민간부문과 같이 시장의 조정기능이 작동하기 어려운 부분이 있는바(김용진, 2010: 10), 현재의 단체교섭구조에서는 공적 서비스의 대상인 국민과 공공부문에서 종사하는 근로자 모두 피해를 받을 수 있는 상황이 될 수 있다. 특히 공공부문은 국민이 납부하는 세금으로 운영되고 공적 서비스를 제공하며 공공부문이 제공하는 공적 서비스는 대체재가 없다는 점을 고려한다면, 공공부문 노사관계는 합리적인 선에서 조정될 필요성이 있다고 할 것이다. 즉, 공공부문에서 단체교섭을 둘러싼 노사관계는 근로3권의 보장과 공공성, 노사 외에도 납세자 및 각 정부기관 등이 개입한다는 측면을 모두 고려하여야 한다고 본다. (24-25쪽)

 

C. 공무직 전환정책의 내용

1. 노무현 정부

가. 전환정책의 주요 내용

나. 전환정책의 성과와 한계

노무현 정부의 비정규직 전환 대책은 ① 지방자치단체 산하 투자 기관이 제외되는 등 공공부문 전체를 대상으로 하지 않았다는 점, ② ‘무기계약직’이라는 용어를 사용함으로써 정규직과 무기계약직이 다르다는 인식을 심어주었다는 점, ③ 직군 분리로 인한 근로조건의 차이를 용인하였다는 점에서 한계를 갖는다고 할 수 있다(김근주, 2018: 8-12).

2. 이명박 정부

가. 전환정책의 주요 내용

이명박 정부의 ｢공공부문 비정규직 고용개선 대책｣은 상시‧지속 업무 종사자의 전환, 차별시정, 외주근로자의 근로조건 보호 등을 추구한다는 점에서 노무현 정부와 유사하다고 할 수 있다. 그러나 이전 정부와의 차이점은 상시·지속적 업무의 무기계약 전환 시 개별 노동자의 근무실적, 업무 수행 능력, 업무수행 태도 등을 고려하여 무기계약직 전환 여부를 결정하는 ‘평가’ 요소를 도입하였다는 점이다(김철 외, 2020: 2-3).

특기할 만한 부분은 ‘상시‧지속적 업무’의 판단기준으로 ① 연중 계속되는 업무로 ② 과거 2년 이상 계속되었고, ③ 향후에도 계속 지속될 것을 제시하였으며, 특히 기간제근로자가 연간 10~11개월 담당하거나 수개월 단위로 기간제근로자를 반복 교체 사용하는 경우, 방학 등으로 일시적으로 근무가 면제되는 경우를 연중 계속되는 업무에 해당한다고 명시하였다는 점이다. 또한 무기계약직뿐만 아니라 1년 이상 근무한 기간제‧시간제 근로자에 대하여도 복지포인트 및 상여금을 지급하도록 하였고, 지급의 하한선을 구체적으로 제시함으로써 고용형태에 따른 차별을 시정하고자 하였다. 이명박 정부의 비정규직 대책에 따라 전환된 인원은 파악되지 않고 있다.

나. 전환정책의 성과와 한계

이명박 정부의 2011년 대책은 기존 정부의 ‘상시·지속적 업무에서의 무기계약직 전환 원칙’을 유지하고 있다는 점에서 의미가 있다. 그러나 ① 기간제법의 적용 대상에 해당하더라도 ‘직무분석·평가 기준에 해당하는 자를 무기계약직으로 전환’한다는 내용을 포함하여 기간제법 위반의 소지가 있다는 점과 ② 외주화를 전제로 하여 용역·파견근로자의 ‘보호’에 초점이 맞추어졌다는 점에서 기존 대책보다 악화하였다는 평가가 지배적이다(김근주 외, 2018: 14-15). 이후 2012년 지침은 ‘상시·지속적 업무’의 기준을 명확히 하였다는 점에서 긍정적으로 평가할 수 있지만, ① 상시·지속성 판단 기준에 향후 2년 이상 지속 여부를 포함하고, ② 행정수요의 변화에 따른 업무량 감소가 예상되는 경우까지 전환의 예외 사유에 포함하여 전환 기준을 엄격하게 적용할 수밖에 없다는 점에서 비판받는다(김근주 외, 2018: 17).

3. 박근혜 정부

가. 전환정책의 주요 내용

나. 전환정책의 성과와 한계

박근혜 정부의 2013년 대책과 2014년 대책은 정규직이라는 표현을 명시적으로 사용함으로써 무기계약직에 대한 인식을 바꾸려고 하였다는 점과 기간제법상 기간제근로자 사용기간 예외 사유에 해당하더라도 상시·지속적이고 전환 필요성이 인정된다면 전환 대상에 포함될 수 있도록 하는 등 전환대상의 범위를 확대하고, 이후 2016년 대책에서도 판단 기준을 완화하였다는 점에서 의미가 있다. 그러나 ‘비정규직 목표 관리제’를 시행하면서 비정규직의 규모를 공공기관(공기업·준정부기관)은 정원의 5%, 지방공기업은 정원의 8%로 제한하였으나, 한시적 업무, 일시·간헐업무 및 업무 성격상 비정규직 사용이 불가피한 경우에는 이러한 범위 제한과 관계없이 사용할 수 있도록 하였고, 용역·파견근로자의 직접고용에 관한 내용은 포함되지 않고 근로조건 보호에 한정하고 있다는 점에서 한계를 가진다(김근주 외, 2018: 19-22).

4. 문재인 정부

가. 전환정책의 주요 내용

문재인 정부는 정규직 전환 대상 기관을 나누어 3단계에 걸쳐 공공부문 비정규직 전환정책을 추진하였다. 2017년 7월 20일 ｢공공부문 비정규직 근로자 정규직 전환 추진계획｣ 및 ｢공공부문 비정규직 근로자 정규직 전환 가이드라인｣을 발표한 후 추가 지침을 통해 정원 및 예산 반영, 전환 만료 시까지 해고 금지 등의 조치를 취하도록 하였고, 비용 부담 경감을 위한 직무임금체계를 설계하도록 했다. 이전 정부에 비하여 문재인 정부에서의 공공부문 정규직 전환정책이 갖는 특징은 ① 전환 대상 기관에 지방자치단체 출자․출연기관, 공공기관․지방공기업 자회사, 일부 민간위탁 기관을 포함하였고, ② 전환 대상 근로자에 파견․용역근로자를 포함하였으며, ③ 전환 기준 중 ‘상시․지속적 업무’를 연중 9개월 이상 계속되고 향후 2년 이상 계속될 업무로 확대하였으며, 생명․안전 업무는 직접고용을 원칙으로 하는 한편 ‘전환 예외사유’를 축소하였고, ④ 전환 절차상 전환심의위원회나 노․사 및 전문가 협의를 거치도록 하였으며, ⑤ 조례․훈령․규정으로 정원관리 및 식대 등 복리후생적 금품의 지급 등 무기계약직의 처우개선의 범위를 넓혔다는 점이다(관계부처 합동, 2017: 6).

구체적으로 살펴보면 매년 실태조사로 업무와 범위가 비교적 명확한 중앙정부, 지방자치단체, 공공기관, 지방공기업, 국공립 교육기관을 1단계 대상기관으로, 2단계 전환 대상은 자치단체 출연․출자 기관, 공공기관 및 지방공기업 자회사로 하였으며, 민간위탁 기관은 실태조사 이후 별도 계획을 수립하여 3단계에서 전환하도록 하였다. 또한 불가피한 경우에 한하여 전환 예외 사유를 인정하되, 인적 속성에 따른 예외와 업무 특성에 따른 예외를 나누어 전자의 경우 60세 이상의 고령자와 한정된 기간에만 특기 등을 활용하는 경우에 예외를 인정하도록 하였고, 후자의 경우 휴직 대체인력, 실업․복지 대책 차원에서 제공하는 경과적 일자리, 고도의 전문적인 직무와 타 법령에서 기간을 달리 정하고 있는 경우에 한하여 예외를 인정하도록 하였다(관계부처 합동, 2017: 14-17).

이후 정부는 10월 25일 ｢공공부문 비정규직 특별실태조사 결과 및 연차별 전환계획｣을 발표하여 정부 가이드라인의 집행을 위한 추진계획을 수립하였으며, 2018년 5월 31일 ｢공공부문 2단계 기관 비정규직 근로자 정규직 전환 가이드라인｣, 2019년 2월 ｢공공부문 정규직 전환 실적 및 민간위탁 정책추진방향｣, 2019년 6월 5일 ｢민간위탁노동자 근로조건 보호 가이드라인(가안) 설명자료｣, 2019년 12월 6일 ｢민간위탁 노동자 근로조건 보호 가이드라인｣을 발표하여 단계별 전환 정책을 추진하였다.

나. 전환정책의 성과와 한계

문재인 정부의 대책은 ① 무기계약직 전환이 아닌 정규직 전환임을 명확히 하였다는 점, ② 전환 대상을 기간제, 파견·용역, 단시간근로자까지 확대하였다는 점, ③ ‘상시·지속적 업무’를 과거 2년 이상 지속되었는지와 무관하게 연간 9개월 이상 계속되는 업무로 보는 등 정규직 전환 기준을 완화하고 전환 예외 사유를 축소하였다는 점, ④ 생명·안전 업무의 경우 상시·지속성 여부와 무관하게 정규직으로 사용하는 원칙을 제시하였다는 점, ⑤ 각 기관에서 정규직 전환 결정기구를 신설하고 근로자들의 참여를 보장하였다는 점에서 의미를 가진다고 할 수 있다(김근주 외, 2018: 32-34). 그러나 ① 전환 방식에 있어서 자회사 설립을 통한 전환과 전환자를 대상으로 한 별도 직군 신설이 가능하도록 하였다는 점, ② 별도 직군 신설 시 직군의 임금체계를 달리 설계할 수 있도록 하여 임금체계에 있어서 차별이 발생할 가능성을 열어두었다는 점, ③ 전환 시 경쟁채용방식이 가능하도록 하여 전환 대상자의 기대권을 침해할 가능성이 있다는 점, ④ 전환에 따른 소요 예산에 대한 구체적인 로드맵을 제시하지 못하였다는 점은 한계로 지적된다(김근주 외, 2018: 34-37).

 

D. 공무직 위원회의 구성과 법제화 추진

1. 공무직 위원회

가. 공무직 위원회의 구성과 주요의제

문재인 정부는 2020년 3월 공공부문에 종사하는 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결한 근로자 및 ｢기간제법｣ 제2조 제1호에 따른 기간제 근로자(이하 " 공무직등근로자"라 한다)의 체계적인 인사 및 노무 관리를 위한 주요 정책 등을 효율적으로 심의하기 위하여 국무총리 훈령으로 고용노동부에 공무직 위원회를 설치하였다(｢공무직위원회 설치 및 운영에 관한 규정(이하 ‘공무직위원회 규정’이라 함)｣ 제2조 제1항). 동 위원회는 고용노동부와 행정안전부, 교육부, 국무조정실, 인사혁신처를 주축으로 구성하되, 사안에 따라 중앙부처와 광역지방자치단체 및 시·도교육청이 참여하는 구조이다(｢공무직위원회 규정｣ 제3조). 또한 위원회의 업무 수행과 관련하여 노동계, 관계 전문가 및 행정기관 등의 의견을 수렴하고 정책방향을 제시하도록 하기 위하여 공무직 발전협의회(이하 "발전협의회"라 한다)를 두며, 위원회의 업무를 전문적으로 수행하기 위하여 전문위원회를 두도록 규정하고 있다(｢공무직위원회 규정｣ 제8조).

나. 공무직 위원회의 의의와 평가

공무직 위원회는 공무직 제도를 체계화하고 임금 등 처우에 관한 일관된 기준을 논의할 공식적인 장을 마련하였다는 점에서 의의를 찾을 수 있다. 그러나 공공부문의 범위가 넓고 공무직의 직종이 다양하며 소속기관에 따라 임금체계 등 노동조건이 각양각색이어서 논의가 제대로 진행되고 있지 않은 상황이다. 또한 공무직 위원회 내부에서도 노동계는 인건비와 수당 등 임금체계 개편에 중점을 두고 있는 반면, 정부는 교육훈련이나 평가, 채용, 전보, 정원관리 등 인사관리체계 구축에 중점을 두고 있어 공무직 위원회의 활동 방향을 둘러싸고 노동계와 정부 사이에 이견이 발생하기도 하였다.

한편 공무직 위원회에서의 논의가 지지부진하자 국가인권위원회는 2020년 12월 14일 ① 합리적인 임금 기준 마련, ② 합리적인 복리후생비 지급기준 마련, ③ 기관별 격차 해소를 위한 통합 관리·운영 체계 마련, ④ 중앙부처 무기계약직 근로자 임금에 관한 일관성 있는 예산편성 및 집행기준 마련을 권고하였다. 이에 대하여 고용노동부와 기획재정부는 ① 발전협의회에서의 임금관련 의제를 논의 중이며, ② 복리후생비 지급기준 마련은 임금체계 개편이 선행되어야 할 사안이고, ③ 통합 관리·운영 체계 마련이 바람직한지 단정할 수 없으며, ④ 사업비 편성 방식이 수요에 탄력적으로 대응할 수 있다는 의견을 제시하자, 국가인권위원회는 권고 불수용 결정을 내린 바 있다. 이후 공무직 발전협의회에서는 ‘2022년도 공무직 인건비 예산 관련 건의서(2021.8.9.)’를 통해 공공부문 내 근로자 간 과도한 격차나 불합리한 차별은 없어야 한다는 정책방향에 공감대가 형성되었다는 점에 기초하여 2022년도 공무직 근로자 인건비 예산 편성 과정에 국가인권위원회의 ‘합리적인 임금 및 복리후생비 지급기준 마련 권고’와 공무원 보수 인상률을 참고하여 동일 기관 내 일반 근로자(또는 공무원) 임금 인상률보다 상회한 수준에서 인건비 예산 등을 편성할 것을 건의하였다. (38-39쪽)

현재까지의 공무직 위원회의 활동과 관련하여 여러 비판이 제기된다. 즉, 예산편성과 관련한 정부의 소극적 대응 및 명절 상여금, 식대, 복지포인트 등 기존에 논의하던 의제뿐만 아니라 핵심 의제 중 하나인 임금차별에 관한 논의가 본격적으로 시작되지 못하였다는 점, 공무직의 보상 및 처우, 인사관리에 관한 의제를 최종 결정하는 기구인 공무직 위원회에 노동계의 참여가 배제되었다는 점에서 비판받고 있다. 또한 공무직 위원회의 주요 활동은 공무직의 근로조건 등이 각 중앙부처·지방자치단체·공공기관에서 개별적으로 결정 및 적용된다는 점을 전제로 인사·노무관리에 방점을 두고 있으며 인사·노무관리에 있어서도 공통적인 기준을 제시하기보다는 전반적인 내용의 안내에 불과한바, 공공부문 공무직 사이의 근로조건의 차별 및 공무직과 정규직·공무원 사이의 근로조건의 차별을 해소하기 위한 기초적인 작업을 하고 있지 못하는 실정이다. (39쪽)

2. 공무직 법제화의 추진

가. 공무직 법제화 관련 입법안의 내용

공무직 제도의 문제점으로 ①‘형식적’으로 고용이 보장되나 직종·직무가 특정 직군에 한정되어 있거나 저숙련 일자리라는 점, ② 임금, 승진기회, 능력개발, 경력형성 등에서 정규직과 격차가 존재한다는 점, ③ 공무직은 정규직으로 간주되어 기간제법상 차별시정의 대상에서 배제된다는 점이 지적된다(김기우 외, 2019: 176). 이러한 문제점을 해결하기 위한 방안으로 행정기관 등에서 근무하는 공무직의 지위를 명확히 하여 고용안정과 권리보전의 기초 및 차별시정의 기초를 마련하기 위한 공무직 법제화가 제시되었다(김기우 외, 2019: 177-184; 김철, 2018: 44).

이러한 배경에서 제20대 국회와 제21대 국회에서는 공무직의 법적 지위를 보장하기 위한 법률안이 발의되었다. 진선미 의원이 대표발의한 ｢지방자치단체 공무직근로자에 관한 법률안｣은 지방자치단체에서 근무하는 무기계약근로자에 대하여 신분, 고용, 처우 등에서 불합리한 차별을 받지 않고 정당한 처우를 받을 수 있도록 근로자의 법적 지위를 보장하기 위한 목적으로 제안되었다. 동 법률안은 상시적·지속적 업무에 종사하며 기간을 정하지 않은 근로계약을 해당 지방자치단체와 체결한 사람으로서 공무원이 아닌 근로자를 공무직 근로자로 정의하면서, ① 지방자치단체의 장에게 공무직근로자의 정원을 적정하게 관리하여야 할 의무를 부여하고(안 제5조), ② 공무직근로자의 인사관리에 관한 중요사항을 심의·의결하기 위한 공무직근로자인사위원회의 설치(안제7조), ③ 공무직근로자로의 전환 및 채용 기준(안 제10조 및 제11조), ④ 보수에 관한 사항을 지방자치단체의 규칙에 근거하도록 하며(안 제17조 및 제18조), ⑤ 단속업무에 있어서 공무원과 동일한 권한 부여(안 제32조)를 주요 내용으로 하고 있다.

나. 입법안의 평가

제20대 및 제21대 국회에서 발의된 공무직 관련 법률안은 지방자치단체에 근무하는 공무직근로자에 대한 인사관리의 표준화와 근로조건 보호 관점 및 공공부문 근로자에 대한 복무 의무 도입 필요성 차원에서 제정안의 취지는 타당한 측면이 있다고 볼 수 있다. 그리고 ｢교육공무직원의 채용 및 처우에 관한 법률안｣에서 교육공무직의 보수기준을 대통령령을 정하도록 한 점은 기관마다 다른 공무직의 처우를 개선하기 위한 시도였다는 점에서 긍정적으로 볼 수 있다. 그러나 인사관리의 표준화와 근로조건 보호 및 복무의무 도입의 필요성은 지방자치단체뿐만 아니라 다른 공공부문에서 종사하는 공무직에 경우도 필요하다고 할 수 있는바, 공공부문의 공무직을 적용대상으로 하는 통일된 법률이 아닌 지방자치단체 공무직 또는 교육공무직에 한정하였다는 점과 법률안 각 규정의 세부 내용을 지방자치단체의 조례·규칙으로 정한다고 되어 있고, 단체협약이 존재하는 경우 단체협약을 우선 적용하도록 하고 있어 인사관리의 표준화라는 당초 취지를 달성하지 못할 수 있다는 점은 한계로 작용한다고 볼 수 있다. (41쪽)

 

E. 소결

노무현 정부부터 문재인 정부에 이르기까지의 추진된 공공부문 비정규직 전환 대책은 다음과 같은 한계를 가진다. 공공부문에서 근무하는 공무직의 근로계약관계는 ① 임금 인상이나 정원 확대의 경우 기획재정부와 사전협의를 거치도록 되어 있어 실질적으로 단체교섭의 교섭력이 약화 또는 형식화된다는 점과 ② 임금체계가 공무원 및 공공부문 정규직과 큰 차이가 있으며, 처우에 있어서 차별이 존재한다는 점이 문제점으로 지적되고 있다(노상현, 2020: 40). 특히 문재인 정부에서의 공무직 전환은 당초 계획을 뛰어넘는 실적을 달성하였고 기업 차원의 사회적 대화를 통해 전환을 추진한 것은 이전 정부와 차별화되는 성과라고 볼 수 있으나, ① 공공부문의 정규직 전환정책이 민간부문으로 확장하지 못하였다는 점과 ② 자회사 전환 방식의 도입이 직접고용으로의 전환을 막는 요인으로 작용하였다는 점, ③ 생명·안전업무에서 직접고용 전환 원칙을 천명하였으나 실제로는 선언에 그쳤을 뿐 전환 방식결정과정에서 고려되지 않았다는 점도 한계로 지적된다.

공무직 전환 이후 공무직 제도의 문제점으로 지적되는 부분들의 주요한 원인 중 하나는 공무직 내 직종이나 임금체계를 미리 정하지 않고 전환을 진행하였던 점에 기인한다고 할 수 있다. 즉, 중앙행정기관·지방자치단체·공공기관이 개별적으로 공무직의 근로조건을 결정하고 있으며 공무직 근로자의 근로조건을 결정하는 방식도 다르다. 그 결과 같은 업무를 수행하더라도 소속기관에 따라 적용받는 임금수준이나 수당의 종류와 요건이 서로 다르게 되어 공무원과 공무직 사이의 차별뿐만 아니라 공무직 사이의 차별까지도 문제가 되고 있는 상황이다. (42쪽)

이러한 공무직 제도의 문제점에 대하여 ① 중앙행정기관·지방자치단체·공공기관 별로 파편화된 임금체계를 극복하기 위한 공무직 공통의 임금체계 및 보수규정의 마련, ② 공공부문 근로자를 종합적으로 담당할 부서의 신설, ③ 중앙행정기관·지방자치단체·공공기관별로 한정된 단기적 교섭을 극복하기 위한 공무직 노동조합과 정부 간의 중첩적 교섭구조의 마련이라는 대안이 제시된다(노상현, 2020: 348).

문재인 정부에서는 이러한 점을 해소하고자 공무직 위원회를 구성하여 공무직의 처우나 인사관리에 관한 부분을 주된 의제로 삼아 논의를 하고 있다. 생각건대 공무직 위원회에서 접근하는 방식은 공무직 제도에서 제기되고 있는 문제를 해결하기 어려워 보인다. 공무직 위원회는 특정 수당의 신설을 권고하거나 기관 내에서의 일반 근로자 또는 공무원과의 차별 해소를 권고하는 등의 미시적으로 접근하고 있는데, 공무직의 근로조건이 다양한 상황에서 이러한 미시적 접근은 오히려 혼란을 가중하는 결과를 가져온다고 생각한다. ‘차별’ 문제를 다루기 위해서는 비교대상과 차별적 처우의 존재 확인이 선행되어야 하는바, 임금체계도 기준도 다른 현재 상황에서는 계속 차별의 문제만 불거질 뿐 비교대상 및 차별적 처우의 존재 여부를 판단하는 것부터 난항을 겪을 것이기 때문이다.

｢공무원 보수규정｣ 등 관련 법령에 따라 근로조건이 결정되는 공무원과 달리 공무직은 임금·단체협약으로 근로조건이 결정된다는 점에 착안하여 공무직 제도를 개선·발전시키는 방안을 모색할 필요가 있다. 즉, 공무직의 노사관계에 있어서 단체교섭 구조를 중층화하여 대정부 직접교섭과 기업별 교섭에서 다룰 교섭의제를 구분하여 공공부문 노조와 정부가 헌법과 노동조합법에 의한 단체교섭을 할 수 있도록 교섭체계를 정비하고(김인재, 2015: 47), ‘동일가치노동 동일임금’ 원칙에 따라 공무직에 대하여 통일적으로 적용할 근로조건에 관하여는 대정부 교섭을 통하여 결정하는 것이다. 이를 통해 공무직의 통일적 근로조건을 마련함으로써 공무직 내부에서의 차별을 개선하고, 더 나아가 통일화된 근로조건에 기초하여 공무직과 공무원 사이의 차별을 검토할 수 있을 것으로 생각된다. 또한 대정부 교섭단계에서 정해진 사항 이외의 사항, 즉, 업무나 소속기관의 특성에 따른 수당이나 복리후생제도, 성과평가·보상의 구체적인 기준 등은 각 소속기관에서의 개별교섭을 통해 결정하도록 하여 기관의 특성을 반영할 수 있도록 하는 구조를 갖추도록 하는 것이다. (44쪽)

 

Ⅲ. 해석을 통한 교섭구조 개선의 검토

A. 서설

공무직은 중앙행정기관이나 지방자치단체, 기타 공공기관에서 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결한 근로자이므로 근로자성이 문제되는 상황은 아니며, 공무직이 중심이 되어 조직된 노동조합은 단체교섭권 등 근로3권의 주체가 된다. 공무직 제도의 단체교섭 구조에서 살펴보아야 할 부분은 단체교섭에서 사용자가 누가 되어야 하는가에 관련된 부분이다.

중앙행정기관의 경우 각 부처별로 공무직을 채용하고 임금 등 복무를 관리하는바, 이 경우 근로조건의 결정을 위한 단체교섭의 상대방이 중앙부처의 장인지 아니면 국가인지가 문제된다. 또한 지방자치단체와 공공기관의 경우 별도의 법인격을 갖는 법인이므로 공무직 노사관계에 있어서 일방당사자인 사용자의 지위에 있으나 공공부문의 경우 예산과 관련한 기준의 적용으로 인하여 중앙정부의 관여를 받게 되는바, 이러한 관계에서 사용자를 법인격을 가진 지 방자치단체나 공공기관으로 한정하여야 하는지가 문제된다. (45쪽)

 

B. 단체교섭 일반론

1. 단체교섭의 의미

2. 단체교섭의 당사자

가. 단체교섭의 당사자

나. 교섭창구 단일화 절차

3. 단체교섭의 대상

C. 교섭당사자로서 사용자 개념의 확대논의

1. 서설

2. 사용자 개념에 관한 사례의 검토

가. 종래 법원의 태도

나. 도급인에게 단체교섭의 당사자의 지위를 인정한 사례

3. 사용자 개념 확대에 관한 학설의 검토

가. 근로계약관계를 전제로 사용자 범위를 파악하는 견해

나. 사용자 범위 확대를 긍정하는 견해

다. 일본과 미국에서의 논의

라. 검토

D. 소결

1. 중앙행정기관 소속 공무직의 사용자 확정

중앙행정기관 소속 공무직의 노사관계에 있어서 사용자는 국가라고 보아야 한다. 왜냐하면 헌법 및 정부조직법 등에 따라 국가가 수행하는 업무의 관할이 나누어졌다고 하더라도 행정주체는 국가이고 이는 각 행정관청과 근로계약을 체결하였다고 하더라도 행정관청은 행정주체인 국가의 사무를 처리한 것에 지나지 않기 때문이다. 따라서 중앙부처 소속 공무직으로 구성된 노동조합은 해당 부처가 아닌 국가를 상대로 단체교섭을 요구할 수 있으며, 국가는 단체교섭의 당사자로서 이에 응할 의무를 지게 된다. (68쪽)

2. 지방자치단체 및 공공기관 소속 공무직의 사용자 확정

지방자치단체와 공공기관은 독립된 법인격을 가지고 있으므로 해당 지방자치단체와 공공기관에서의 노사관계에서 사용자가 됨이 원칙이다. 단체교섭을 통해 근로조건을 결정함에 있어서 근로조건의 핵심적인 부분인 임금 등은 해당 지방자치단체 및 공공기관의 인건비와 관련되는바, 지방자치단체와 공공기관의 인건비를 규율하는 규정에 의하여 실질적으로 단체교섭이 이루어지지 못한다는 비판이 있다. 이에 대한 대안으로 대정부교섭이 제시되고 있는바, 단체교섭의무를 부담하는 사용자의 범위에 관한 중앙노동위원회의 결정 내용에 기초하여 국가에 대하여 단체교섭의무를 지는 사용자로서 지위를 인정할 수 있는지가 문제된다.

가. 인건비제도의 내용

총액인건비제도는 인건비 총액의 범위 안에서 조직 또는 정원을 운영하는 제도로, 현재 정부조직법에 따른 중앙부처와 책임운영기관은 총액인건비제도가 적용되며, 중앙부처 산하의 공기업과 공공기관도 총액인건비제도가 적용된다. 총액인건비제도는 인건비 총액을 기준으로 각 기관의 특성에 맞는 자율적인 조직 구성과 운영을 도모하기 위하여 도입된 제도로 조직의 방만한 운영을 방지하고자 총정원과 인건비의 총액한도를 이중으로 관리하고 있다.

한편 기준인건비제도는 인건비 총액 한도 내에서 조직·정원과 인건비, 예산을 각 기관의 특성에 맞게 배분하여 자율적으로 운영하도록 한 제도로 ｢지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(이하 ‘기구정원규정’)｣에 따라 지방자치단체에 대하여 적용된다(제4조 제1항). 동 규정에 따르면, 행정안전부장관은 지방자치단체의 행정수요, 인건비 등을 고려하여 매년 기준인건비를 산정하고 전년도 12월 31일까지 각 지방자치단체의 장에게 통보하여야 하며(제4조 제2항), 기준인건비의 산정과 자율범위의 규모 및 운영방법 등에 관한 구체적인 사항은 행정안전부장관이 정하는 바에 따르도록 하고(제4조 제3항), 행정안전부장관은 지방자치단체의 기준인건비 운영에 대한 분석을 실시하고 그 결과를 다음 연도 기준인건비에 반영하는 등 필요한 조치를 할 수 있다(제4조 제4항). 기준인건비제도에서는 인건비만 관리하게 되므로 지방자치단체가 인력을 늘릴 때마다 행정안전부의 승인을 얻지 않아도 되며, 지방자치단체가 복지·안전 및 지역별 특수한 행정수요에 탄력적으로 대응할 수 있도록 인건비의 추가적인 자율운영범위를 허용하여 기준인건비와 자율범위 내에서 행정안전부의 별도 승인없이 자율적으로 인력을 운용할 수 있게 된다. (70쪽)

이러한 인건비제도는 지방자치단체 및 공공기관 소속 공무직의 단체교섭에 영향을 미친다고 할 수 있다. 즉, 형식적으로 각각의 지방자치단체 또는 공공기관에서 지방자치단체와 공공기관은 노동조합과 자유로운 교섭을 통해 근로조건을 결정할 수 있으나, 실제에 있어서는 인건비제도의 적용으로 인하여 단체교섭을 통한 자유로운 근로조건 결정이 제한을 받게 된다. 총액인건비제도를 적용받는 공공기관의 경우, 단체협약으로 정해진 임금 수준에 기초하여 인건비 총액이 산출되는 것이 아닌 매년 지침으로 정해지는 인건비 총액을 소속 근로자가 나누는 방식으로 임금 수준이 결정되고, 총액인건비를 초과하는 경우 경영평가에 부정적인 요인으로 작용하여 교부금이나 성과급이 축소된다는 점에서 총액인건비는 간접적 강제력을 갖게 된다. 또한 기준인건비제도를 적용받는 지방자치단체의 경우에도 자율범위에 해당하는 인건비는 해당 지방자치단체의 자체 재원으로 부담하여야 하므로 기준인건비에 기초하여 인력을 운용하고 있고, 행정수요의 증가에 따라 인력을 충원하여 기준인건비를 초과하는 경우 다음 해 기준인건비 산정에 불이익을 받게 되어 기준인건비가 간접적 강제력을 갖게 된다.

나. 국가를 단체교섭의 당사자인 사용자로 볼 수 있는지 여부

① 단체교섭에서 중요하게 다루어지는 임금과 관련된 부분을 결정함에 있어서 인건비제도가 기준으로 작용한다는 점과 ② 기준으로 작용하는 총액인건비 및 기준인건비를 행정안전부에서 결정한다는 점, 그리고 ③ 이러한 기준을 위반하는 경우 성과평가에 불이익을 받을 수 있어 노사 간의 자유로운 의사결정을 통한 근로조건의 결정에 제한을 받는다는 점에서 국가가 지방자치단체 및 공공기관의 공무직 노사관계에 어느 정도 영향력을 미치고 있다는 사실은 부정할 수 없을 것이다. 그리고 공무원의 경우와 마찬가지로, 공공부문에서 근무하는 공무원이 아닌 근로자도 국민·시민의 복리 증진을 위한 업무를 수행하고 예산을 통하여 임금 등이 지급된다는 점을 고려한다면 공공부문에서 근무하는 근로자의 근로조건을 집단적으로 결정하여야 할 필요성과 타당성도 일정 부분 인정된다고 할 것이다. (72쪽)

그러나 지방자치단체 및 공공기관에서 근무하는 공무직의 노무가 국가의 공행정에 조력한다는 현실과 별개로 국가의 공행정 업무에 필수적이고 국가의 행정체계에 밀접하게 편입되었다고 보기는 어렵다. 또한 해석론에 따라 노동조합법의 적용범위를 제3자로 확대하는 것은 예외적인 상황에서 구체적인 타당성을 확보하기 위한 것이므로 현실적·구체적 지배력이 입증되는 경우에 예외적으로 긍정된다고 보아야 하는바, 예산편성지침과 이에 따른 불이익 가능성이라는 간접적 강제력 또는 추상적인 지배 가능성만으로 국가에 대하여 단체교섭의무가 발생한다고 보기 어렵다고 할 것이다. (73쪽)

3. 해석을 통한 교섭구조 개선 가능성

가. 사용자 확정에 따른 교섭구조

나. 노동조합법 적용에 따른 한계

노동조합법의 해석에 기초하여 공공부문 공무직 교섭구조를 개선하는 것은 현실적으로 한계를 가지는바, 공공부문의 특수성을 고려하면서 공무직 근로자의 근로3권을 보장하기 위하여 입법을 통해 공공부문 공무직 교섭구조를 마련하는 것이 필요하다고 생각한다. (75쪽)

 

Ⅳ. 입법을 통한 교섭구조의 개선

A. 특별법 제정의 필요성

1. 해석을 통한 교섭구조 개선의 한계

2. 공공부문의 특수성

공공부문은 ① 시장경쟁의 압박을 받지 않는 경우가 대부분이기 때문에 경영성과나 효율성 제고 등의 절박한 과제가 되지 않아 기업 생존을 위한 경영권 확립 의지가 약할 가능성이 있다는 점과 ②‘주인-대리인 문제’로 인해 경영자들이 노조의 단체교섭 요구나 파업에 밀려 공공기관의 경쟁력 강화보다는 내부 고객만족을 우선시하게 되어 결과적으로 단체교섭권과 경영권 간의 균형이 깨질 가능성도 있다는 점, ③ 서비스의 수요자가 일반국민이라는 점을 고려하여 공익 보호 차원에서 단체교섭권과 경영권의 영역을 판단함에 있어 민간부문보다는 엄격한 기준을 적용할 필요가 있다.

공공부문에 종사하는 근로자의 근로3권을 보장하면서 공공부문의 설립목적과 기능을 달성하기 위하여는 해석론에 기초를 둔 단체교섭 구조의 개선은 한계를 가질 수밖에 없다. 공공부문의 노사관계라는 특수성을 고려하여 보다 적극적으로 공공기관 근로자의 전국적 통일사항에 대해서는 공무원노조법을 준용하는 방안 또는 공무원과 공공기관을 포함하는 이른바 ｢공공부문 단체교섭 및 단체협약 체결 특례법｣을 제정하여 교섭·협의구조, 교섭·협의사항, 교섭·협의절차 등을 규정하는 방안이 타당하다고 생각된다(김인재, 2015: 47-48).

 

B. 입법안의 제시

1. 목적과 적용범위

2. 교섭구조의 중층화

3. 단체교섭 대상의 명확화

4. 교섭 절차

5. 단체협약의 효력

6. 조정 및 중재 절차

 

Ⅴ. 결론

공무직이란 중앙행정기관·지방자치단체·공공기관 등 공공부문에서 기간제 근로자 또는 파견·용역의 형태로 근무하다가 비정규직 전환 대책에 따라 해당 기관과 기간의 정함이 없는 근로계약을 체결한 근로자를 지칭하는 용어로 사용된다. 2004년 노무현 정부에서 시작된 공공부문 비정규직 전환 대책은 이후 정부에서도 세부적인 내용에서 있어서 차이가 있을 뿐 비정규직 전환 대책은 꾸준히 이어졌으며, 현 정부에서의 누적 전환 인력은 258,433명에 이른다. 비정규직을 줄이고 상시·지속적인 업무에 정규직을 사용한다는 역대 정부의 비정규직 전환 대책은 모범사용자로서 국가의 역할을 하였다는 점에서 의의를 가진다. 그러나 역대 정부의 비정규직 대책은 비정규직 전환의 규모에 중점을 두어 진행되었을 뿐, 정규직 전환 이후에 발생할 수 있는 문제에 대한 대응방법을 마련하지 못한 관계로 전환 이후 노사 간 및 노노 간 갈등 양상이 빚어지고 있다. 현재까지 공무직 제도의 개선방안을 둘러싼 논의는 공무직의 차별 문제를 중심으로 하고 있고, 이에 대응하기 위하여 공무직 위원회와 국가인권위원회는 공무직의 처우나 인사관리체계의 마련, 수당 신설 등을 권고하여 공무직의 차별 문제를 해소하고자 하고 있다.

그러나 이러한 접근으로는 공무직의 차별 문제가 쉽사리 해결될 것으로 보이지 않는다. ‘차별’ 문제를 다루기 위해서는 비교대상과 차별적 처우의 존재가 선행되어야 하는바, 임금체계도 기준도 다른 현재 상황에서는 계속적으로 차별의 문제만 불거질 뿐 비교대상 및 차별적 처우가 존재하는지 여부를 판단하는 것부터 난항을 겪을 것이기 때문이다.

본 논문에서는 공무직 제도의 문제점을 개선하는 방안으로 공무직의 근로조건은 단체교섭을 통해 결정된다는 점과 공공부문의 특성에 착안하여 공무직의 노사관계에 있어서 교섭구조를 개선하는 방안을 검토하였다. 즉, 공공부문 공무직의 기본적인 근로조건을 통일하는 한편 각 기관의 특성에 따라 일부 근로조건을 결정할 수 있도록 교섭구조를 개선한다면 공무직 사이의 차별과 공무직과 공무원 또는 정규직 근로자 사이의 차별을 개선할 수 있는 기초가 될 수 있을 것이다.

이를 위하여 우선 현행 노동조합상 ‘사용자’ 개념과 사용자 개념 확대론을 통하여 공공부문 공무직의 교섭구조 개선이 가능한지를 검토하였다. 중앙행정기관 소속 공무직의 경우, 각 행정관청은 행정주체인 국가의 사무를 처리한 것에 불과하므로 국가가 단체교섭의 당사자로 지위를 가지고 단체교섭에 응할 의무를 지게 된다. 한편 지방자치단체 및 공공기관의 경우 인건비제도가 임금수준 결정에 영향력을 미치고 있다는 점을 부정할 수 없으나, 예산편성지침과 이에 따른 불이익 가능성이라는 간접적 강제력 또는 추상적인 지배 가능성만으로 국가에 대하여 단체교섭의무가 발생한다고 보기 어렵다고 할 것이다.

현행 노동조합법의 해석상 단체교섭에 응할 의무를 지는 사용자는 국가(중앙행정기관 소속 공무직의 경우), 각 지방자치단체 또는 공공기관(지방자치단체 또는 공공기관 소속 공무직의 경우)이므로 대정부 교섭은 교섭당사자의 위임을 통한 공동교섭의 형태로 이루어져야 한다. 이때 다수의 노동조합과 다수의 사용자 사이의 사회적 합의가 이루어지기 어렵고, 사회적 합의가 이루어졌다고 하더라도 이를 위반하는 경우 제재할 방법이 없다는 점은 현실적인 한계로 작용하게 될 것이다.

이러한 한계를 고려하여 본 논문에서는 특별법으로 공공부문 공무직의 교섭구조와 교섭사항, 절차 등을 규정하는 방안을 제시하였다. 즉, 공무직의 근로조건 중 공통적으로 규율하여야 하는 사항에 대하여는 전국단위교섭을 통해 결정하고, 각 기관별 특성에 맞추어 결정할 수 있는 근로조건에 대하여는 기관단위교섭을 통해 결정하도록 하는 것이다. 단체교섭에 참여하는 사용자 측 당사자는 이러한 근로조건의 결정권한이 있는 부처로 하며, 노동조합 측 당사자는 교섭창구단일화절차를 거치되 교섭에 참여한 노동조합이 모두 교섭위원으로 참여할 수 있도록 하는 방안이 바람직하다고 생각된다. 또한 교섭결렬시의 조정·중재는 중앙노동위원회에 구성된 공공부문 노사관계위원회에서 담당하도록 하여 공공부분의 노사관계에서 있어서 통일적인 기준이 적용될 수 있도록 하는 방안을 제시하였다.

공공부문의 공무직은 헌법상 근로3권을 보장받는 주체이면서 한편으로 공공서비스 제공자로서의 지위도 함께 가지고 있다. 공공부문에 종사하는 근로자의 근로3권을 보장하면서 공공부문의 설립목적과 기능을 달성하기 위해서는 해석론에 기초를 둔 단체교섭 구조의 개선을 한계를 가질 수밖에 없으므로, 현재 운영 중인 공무직 제도의 면밀한 조사에 기초하여 관련 법령을 개정하거나 특별법을 제정한다면 공공부문 공무직 노사관계가 협력적 노사관계로 나아갈 수 있다고 생각한다.

 

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