이세진･허라윤(2022). "공공기관 노동이사제 도입의 의미와 과제." 이슈와 논점 제1944호(2022.5.6.)

국회입법조사처에서 공공기관 노동이사제 도입과 관련한 페이퍼를 발간했다. 1월 국회에서 공공기관에 노동이사제를 도입하는 내용의 '공공기관의 운영에 관한 법률'(공운법) 개정안이 통과된 이후 4개월이 지났는데도 노동이사제에 관한 새로운 내용을 담고 있지 않다. 이럴 때 뭔가 의미 있는 제안을 해주면 좋았을 텐데, 그러하지 않아서 아쉽다. 5월 25일 노조 공공기관사업본부 주관 공공기관 노동이사제 도입에 따른 현장대응 TF 1차 회의에서 관련 연구보고서 초안을 발표하는데, 이에 참고할까 했는데, 별 내용이 없었기 때문이다. 노동이사제 현장대응 매뉴얼은 매뉴얼대로 논의하고, 일단 기존의 연구을 정리하는데 초점을 두고 작업을 해야겠다. 
 
이세진･허라윤(2022). "공공기관 노동이사제 도입의 의미와 과제." 이슈와 논점 제1944호(2022.5.6.). 국회입법조사처.

(이슈와논점+1944호-20220506)공공기관+노동이사제+도입의+의미와+과제.pdf

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공공기관 노동이사제는 노동자 특유의 지식과 경험을 살리고 현장의 목소리를 기관 정책에 반영할 수 있다는 장점이 있는 반면, 경영권을 침해하고 기관 운영의 효율성을 저하시킬 수 있다는 점 등의 우려가 공존한다. 노동이사제 도입이 노사협력적 관계로 잘 운영되면 이사회 결정의 집행력과 기관 운영의 투명성을 높일 수 있는 긍정적 계기가 될 수 있는 바, 제도 도입 이후 남은 과제들을 철저하게 준비하여 공공기관 노동이사제 도입이 우리 노사관계에 새로운 이정표로 발전할 수 있도록 해야 할 것이다.
 
1. 들어가며
지난 1월 11일 개최된 제392회 국회(임시회) 제2차 본회의에서는 공기업･준정부기관 등에 노동자 대표의 추천이나 동의를 받은 비상임이사 1명을 이사회에 선임하도록 하는 이른바 ‘공공기관 노동이사제’의 도입을 주요 내용으로 하는 「공공기관의 운영에 관한 법률 일부개정법률안」이 의결되었다.
우리나라에서는 서울시가 「서울특별시 근로자이사제 운영에 관한 조례」를 제정(2016. 9. 29., 2019.3.28. 개정)하여 서울시 투자･출연기관에 노동이사제를 도입한 이래 광주광역시, 인천광역시, 경상남도, 경기도, 울산광역시 등에서도 노동이사제를 도입하여 운용하고 있다.
 
2. 노동이사제의 도입배경
(1) 노동이사제의 의미
일반적으로 노동이사제(board-level employee representation)는 기업이사회에 노동자대표들이 참여하여 기업의 중요한 의사결정을 경영진과 함께하는 것을 말하며, 이는 노동자의 경영참여를 보장하는 공식적인 제도로서 기업의 의사결정으로부터 영향을 받는 노동자가 직접 그 의사결정과정에 참여할 수 있도록 보장함으로써 경제민주주의를 실현할 수 있는 수단이 될 수 있다고 평가하고 있다.
(2) 유럽의 노동이사제 도입 현황
영미권(英美圈)에서는 노동이사제를 도입한 사례가 아직까지 없는 것으로 파악되나, 유럽의 경우 많은 국가에서 공공기관 뿐만 아니라 민간기업체까지 노동자대표를 이사에 포함하는 노동이사제가 도입･운영되고 있다. 이사 중 노동자대표의 비율은 국가별로 상이하나 대개 1/3 정도의 수준이며, 노동자대표 선출은 노조 선출, 사업장협의회(work councils) 선출 등의 방법이 있으나 투표의 방식이 가장 보편적이다. 또한 대부분의 경우 노동자대표의 자격을 해당 기관에 근로 중인 근로자에게만 부여하고 있다.
노동이사제는 유럽식 사회적 모델의 중요한 특징을 이루고 있으며 제도화된 노사 공동결정제의 하나로 평가되고 있는 바, 노동이사제를 포함한 노사공동결정제는 공공부문의 주인은 국가, 기업의 주인은 주주라고 보지 않고 노동자들을 공공기관이나 기업에서 중요한 지분을 갖고 있는 이해당사자로 여기는 관점에서 출발하고 있다.
 
3. 우리나라의 노동이사제 도입경과
(1) 서울특별시 등의 사례
우리나라에서는 지방자치단체를 중심으로 노동이사제가 도입･운용되고 있는 바, 지난 2016년 서울특별시가 선제적으로 노동이사제를 도입한 후 다른 지방자치단체도 서울특별시 사례를 참고하여 노동이사제를 도입하고 있다.
최초로 서울특별시가 「서울특별시 근로자이사제 운영에 관한 조례」를 제정(2016. 9. 29.)하여 서울시 투자･출연기관에 노동이사제를 도입한 이래 광주광역시(2017. 11.), 인천광역시(2018.12.), 경상남도(2019. 5.), 경기도(2019. 10.), 울산광역시(2019. 11.) 등에서도 노동이사제를 도입하였다.
서울특별시에서 운용하고 있는 노동이사제에 대한 평가를 정리하면, 현재까지 노동이사제가 도입･운영된지 얼마되지 않아 노동이사제가 기관의 성과에 미치는 영향에 대한 분석이나 평가가 제대로 이루어지지는 않은 상태이며, 다음과 같은 의견이 제기된다.*
* 서울특별시의 「서울시 투자출연기관 근로자(노동)이사제 도입 사례집」(2018. 4). 및 서울특별시 투자출연기관 노동이사 협의회 대표와의 면담
대체적으로 내부 직원들의 의견이 이사회 내에 적극 개진되어 기관내 의사소통이 활성화되고 있으며, 노동자들도 기관의 경영에 직접 참여함으로써 기관의 운영이나 경영진의 입장을 이해하는 계기가 되는 장점이 있는 반면, 일부에서는 노동조합과 노동이사의 역할을 혼동하는 경우가 있으며, 노동이사가 자신의 직무를 수행하면서 노동이사로서의 역할까지 수행하기에는 부담이 많다는 지적이 있다고 한다. 또한 노동이사에게 정보가 원활하게 제공되지 않거나 실무적인 단계에서 중요한 결정이 이루어지고 이사회는 이를 형식적으로 의결하는 역할에 그치는 경우도 있다는 지적도 있다.
(2) 중앙정부 차원의 공공기관 도입 논의
중앙정부 차원에서도 공공부문에 노동이사제를 도입하려는 취지의 논의는 제17대 국회 이래 지속적으로 있었다.
그동안의 국회 논의를 정리하면, 노동이사제 도입에 대해 긍정적인 입장에서는 공공기관 경영의 투명성 및 이사회의 대표성 제고 측면에서 근로자대표가 추천한 사람을 비상임이사로 임명하는 것이 필요하고, 부적격자가 임명되는 등 예상되는 부작용은 이를 방지하기 위한 제도적 장치를 추가적으로 마련하는 것으로 보완이 가능하며, 해당 공공기관에 근무하는 근로자의 대표가 실무적인 관점에서 공공기관의 운영방향과 관련한 근로자들의 의견을 전달하는 역할을 할 경우 공공기관 경영의 효율성을 제고하는 데에도 일정 부분 기여할 수 있다는 의견을 제시하였다.
이에 대해 노동이사제 도입에 부정적인 입장에서는 비상임이사가 공공기관의 구체적인 운영에 관한 사항에 영향력을 행사하므로 직무에 맞는 전문성이 필요하나 ‘근로자대표의 추천’ 이외에 전문성을 검증하는 절차가 미흡하여 부적격자가 비상임이사로 임명될 우려가 있고, 공공기관 노동조합의 이익을 대변하는 사람을 이사회에 포함시킬 경우 공공기관의 설립 목적에 부합하는 방향이 아닌 해당 노동조합의 이해관계에 따라 공공기관의 운영방향이 결정되는 등 공공기관 이사회의 중립성 문제가 제기될 가능성이 있다는 지적을 제기하였다.**
** 이상의 내용은 기획재정위원회 수석전문위원, 「공공기관의 운영에 관한 법률 일부개정법률안(김경협의원 대표발의) 검토보고」, 2020. 9. 참조
이렇듯 유사한 취지의 개정안이 제17대, 제19대 및 제20대 국회에서 발의되어 제19대 국회에서 한번의 법안심사소위, 제20대 국회에서 세번의 법안소위를 통해 논의가 이루어졌으나 더 이상 진전되지 못하고 각각 임기만료로 폐기되었다.
이처럼 오랜 기간 지지부진하던 공공기관 노동이사제 도입 논의가 급물살을 타게 된 것은 제20대 대통령선거를 앞두고 여･야의 유력 대선후보 모두가 공공기관 노동이사제 도입에 찬성하면서이다. 이후 소관 상임위원회 및 법제사법위원회에서의 심의를 거쳐 전술한 것처럼 지난 1월 11일 국회 본회의를 통과하였다.
 
4 나가며
공공기관 노동이사제의 본격적인 시행을 3개월여 앞둔 지금 기대와 우려가 공존하는 가운데 노동계와 경제계는 물론 정치권에서도 논란이 계속되고 있으며, 입법적으로도 아직 불완전한 부분이 남아 있는 실정이다.
현재 정부는 공공기관 노동이사제 도입에 따라 「공공기관 운영에 관한 법률 시행령」 개정을 준비하고 있다. 문제는 노동조합의 조합원이 공공기관의 노동이사가 되는 경우 해당 조합원의 조합원 자격을 어떻게 할 것이냐이다.
현행 「노동조합 및 노동관계조정법」 제2조에 따르면 노동조합에 ‘사용자 또는 항상 그의 이익을 대표하여 행동하는 자’의 참가를 허용하는 경우 노조 지위를 잃도록 하고 있는 바, 노동조합원이 공공기관의 임원이 되는 경우를 감안하여 해당 법률에서 관계법과의 상충 문제에 대한 예외조치를 마련했어야 한다는 지적이 나오고 있다.
또한, 현재 특별한 법적 근거 없이 각 지자체의 조례 등에 근거하여 운영하고 있는 ‘지방공기업’을 어떻게 할 것인지의 문제도 남아 있다. 노동이사제는 노동자 특유의 지식과 경험을 살리고 현장의 목소리를 기관 정책에 반영할 수 있다는 장점이 있는 반면, 경영권을 침해하고 기관 운영의 효율성을 저하시킬 수 있다는 우려가 공존한다. 이런 이유로 경제계에서는 노동이사제의 민간부문 확산여부에 촉각을 곤두세우고 있다.
노동이사제는 의사 결정에 따른 책임을 공유하면서 노사협력적 관계로 잘 운영하면 이사회 결정의 집행력을 높일 수 있는 계기가 될 수 있을 것이다. 다만, 여전히 제도 시행을 두고 각계의 우려가 큰 만큼 정부는 초기의 시행착오를 최소화할 수 있도록 준비에 만전을 기해야 할 것이다.
 
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https://www.edaily.co.kr/news/read?newsId=01167686632327280
공공기관 노동이사제, 곧 시행 석 달…"조합원 자격 등 입법 보완해야" (이데일리 윤종성 기자, 2022-05-09 오전 6:30:01)
131개 공공기관, 8월부터 노동이사 선임 필수
"입법적으로 아직 불완전..준비에 만전 기해야"
공공기관 노동이사제의 시행이 3개월 앞으로 다가온 가운데 노동이사 선임시 노동조합 조합원의 자격 문제, 지방 공기업의 노동이사제 운영을 위한 법적 근거 마련 등의 문제를 조속히 해결해야 한다는 지적이 나왔다. 국회 입법조사처는 최근 이 같은 내용을 담은 ‘이슈와 논점-공공기관 노동이사제 도입의 의미와 과제’ 보고서를 발간했다.
일반적으로 ‘노동이사제’(board-level employee representation)는 기업이사회에 노동자 대표들이 참여해 기업의 중요한 의사결정을 경영진과 함께 하는 것을 말한다. 노동자의 경영참여를 보장하는 제도로, 경제민주주의를 실현할 수 있는 수단으로 평가받는다.
아직 영미권에서는 노동이사제를 도입한 사례가 없지만, 독일, 프랑스, 스웨덴, 오스트리아, 덴마크, 네덜란드, 노르웨이, 핀란드 등 유럽의 많은 국가들이 공공기관에 이어 민간에도 이 제도를 확산하고 있다. 이들 국가는 대체로 이사진 가운데 3분의 1 가량을 노동자 대표로 채우고, 노동자 대표 자격은 해당 기관의 근로자에게만 부여하고 있다.
국내에서는 서울시가 2016년 9월 ‘서울특별시 근로자이사제 운영에 관한 조례’를 제정해 산하 투자·출연기관에 노동이사제를 도입한 이래 광주시, 인천시, 경상남도, 경기도, 울산광역시 등에서 도입·운영 중이다. 문재인정부는 2017년 7월 국정기획자문위원회가 ‘국정운영 5개년 계획’을 발표하면서 공공기관의 노동이사제 도입을 통해 △지배구조 개선 △공공성 제고 △ 사회적 가치 실현을 추구하겠다고 밝히면서 논의에 불을 당겼다.
지지부진하던 공공기관 노동이사제 도입 논의는 제20대 대통령선거를 앞두고 윤석열 국민의힘 후보, 이재명 더불어민주당 후보가 모두 찬성하면서 급물살을 탔고, 지난 1월 국회 본회의를 통과했다. 이에 따라 한국전력공사, 한국가스공사 등 131개 공공기관은 개정된 ‘공공기관의 운영에 관한 법률 일부개정법률안’(공운법)에 의거해 석 달 뒤인 오는 8월부터 노동이사를 둬야 한다.
하지만 여전히 경제계에서는 노동이사제를 두고 의견이 갈린다. 노동자 특유의 지식과 경험을 살리고 현장의 목소리를 기관 정책에 반영할 수 있다는 긍정적 의견이 있는 반면, 경영권을 침해하고 기관 운영의 효율성을 저하시킬 수 있다는 반대 의견도 팽팽하게 맞서고 있다.
입법적으로도 아직 불완전한 부분이 남아 있다. 대표적인 것이 노동이사 선임시 해당 조합원의 조합원 자격을 어떻게 할 지다. 현행 ‘노동조합 및 노동관계조정법’을 보면 노조에 ‘사용자 또는 항상 그의 이익을 대표해 행동하는 자’의 참가를 허용하는 경우 노조 지위를 잃는다. 조합원이 공공기관의 임원이 되는 경우 노조법과 공운법이 상충하는 문제가 발생할 수 있어 예외조치를 마련해야 한다는 지적이 나온다.
현재 각 지자체의 조례 등에 근거해 노동이사제를 운영하고 있는 지방공기업에 대해 ‘지방공기업법’ 개정을 통해 노동이사제 도입의 법적 근거를 마련하는 것도 서둘러야 할 숙제다. 보고서를 작성한 이세진 국회입법조사처 재정경제팀장은 “공공기관 노동이사제는 여전히 제도 시행을 두고 각계의 우려가 큰 사안인 만큼, 정부는 초기의 시행착오를 최소화할 수 있도록 준비에 만전을 기해야 할 것”이라고 강조했다.
 
https://www.ajunews.com/view/20220510162655537
시행 앞둔 '​공공부문 노동이사제'...기대와 우려 공존 (아주경제, 조아라 기자, 2022-05-11 08:00) 
공공부문 노동이사제 도입이 오는 7월 시행을 앞둔 가운데 기대와 우려가 공존한다. 노동계와 경제계는 물론 정치권에서도 논란이 계속되고 있고, 입법적으로도 아직 불완전한 부분이 남아 있다.
국회입법조사처는 최근 보고서를 통해 '공공기관 노동이사제 도입의 의미와 과제'를 다뤘다. 공공기관 노동이사제 장점으로는 노동자 특유의 지식과 경험을 살리고 현장의 목소리를 기관 정책에 반영할 수 있다는 점이 거론된다. 반면 경영권을 침해하고 기관 운영의 효율성을 저하시킬 수 있다는 우려의 목소리도 짙다.
◆서울·경기·광주 등에서 노동이사제 운용 중
지난 1월 10일 국회 본회의에서 '공공기관의 운영에 관한 법률(공운법) 개정안'이 처리되면서 오는 7월부터는 노동자 대표가 기업 이사회에 참여할 수 있게 됐다. 공운법 개정안은 공기업과 준정부기관이 노동자 대표가 추천하거나 노동자 과반수 동의를 얻은 비상임이사 1명을 반드시 이사회에 두도록 하는 내용이 골자다.
공공기관 노동이사제는 문재인 정부 출범 직후인 2017년 7월 국정기획자문위원회가 '문재인 정부 국정운영 5개년 계획'을 발표하면서 본격적인 논의가 시작됐다. 공공부문 노동이사제를 도입함으로써 공공기관의 지배구조를 개선하고 공공기관의 공공성을 제고하고 사회적 가치 실현을 선도하기 위해서다.
한국에서는 지방자치단체를 중심으로 노동이사제가 도입·운용되고 있다. 지난 2016년 서울특별시가 선제적으로 노동이사제를 도입한 후 다른 지방자치단체도 이를 참고해 노동이사제를 도입했다. 현재 서울과 광주, 인천, 경남, 경기도, 울산 등에서 노동이사제를 운용 중이다.
서울 소재 지방공기업 중에서는 2020년 6월 기준 서울교통공사, 서울도시주택공사 등 5개에 근로자이사제가 도입돼 있다. 대체로 내부 직원들의 의견이 이사회 내에 적극적으로 개진돼 기관 내 의사소통이 활성화되고 있다는 평가를 받고 있다.
◆노동이사제 시행 앞두고 노동계·재계 대립각 
공공부문 노동이사제 시행을 목전에 두고 있지만, 노동계와 재계는 각을 세우고 있다. 재계에서는 노동이사제 도입 이후 이사회 의사 결정이 지연될 수 있다고 우려한다. 최악에는 노동이사제로 인해 기업 투자가 위축되고 일자리가 감소하며 국내 기업이 해외로 모두 빠져나갈 가능성도 있다. 경영계 역시 공공기관 노동이사제 도입이 효율적인 경영을 저해하고, 공공기관 이사회의 정치적 중립성을 훼손할 가능성도 높다는 우려를 제기한다.
노동이사제 시행은 장단점이 뚜렷하다. 우선 노동자들이 기관의 경영에 직접 참여해 기관의 운영이나 경영진의 입장을 이해하는 계기가 된다는 점은 긍정적으로 평가받는다. 
또 부적격자가 임명되는 등 예상되는 부작용은 이를 방지하기 위한 제도적 장치를 추가로 마련하는 것으로 보완이 가능하다는 주장도 있다. 해당 공공기관에 근무하는 근로자의 대표가 실무적인 관점에서 공공기관의 운영 방향과 관련한 근로자들의 의견을 전달하는 역할을 할 경우 공공기관 경영의 효율성을 제고하는 데에도 일정 부분 기여할 수 있다는 의견을 제시했다.
반면 노동조합과 노동이사의 역할을 혼동하는 경우가 있고, 노동이사가 자신의 직무를 수행하면서 노동이사 역할까지 수행하기에는 부담이 크다는 지적도 나온다. 또한 노동이사에게 정보가 원활하게 제공되지 않거나 실무적인 단계에서 중요한 결정이 이뤄지고 이사회는 이를 형식적으로 의결하는 역할에 그치는 경우도 있다는 지적도 있다.
또한 '근로자대표의 추천' 이외에 전문성을 검증하는 절차가 미흡해 부적격자가 비상임이사로 임명될 우려의 목소리도 있다. 공공기관 노동조합의 이익을 대변하는 사람을 이사회에 포함할 경우도 문제다. 이 경우 공공기관의 설립 목적에 부합하는 방향이 아닌 해당 노동조합의 이해관계에 따라 공공기관의 운영 방향이 결정되는 등 공공기관 이사회의 중립성 문제가 제기될 가능성도 있다.