뉴라이트단체인 바른사회시민회의 사무총장인 현진권 교수는 2007년부터 공공선 논리의 허구성을 지적하는데 많은 노력을 기울여 왔다. 맨 위에 있는 서울신문 칼럼이 이러한 현진권 교수의 논리를 집약한 것이고, 맨 마지막의 2008년 경제학 공동학술대회에서 발표한 논문은 이론적인 근거를 명확하게 한 것이다.
말도 안되는 논리이지만, 뉴라이트의 전형적인 공공성 이해 논리가 무엇인지를 파악하기 위해 관련논문을 담아놓는다.
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공공성 논리의 허구 (서울, 현진권 아주대 경제학과 교수, 2008-09-06 26면)
정부가 공기업 개혁방향을 ‘선진화’라는 용어로 포장하여 발표하였다. 내용을 보면 촛불 시위꾼들의 눈치를 보느라, 중요한 부문에 대한 개혁은 빠져 있다. 공기업 개혁의 핵심은 생산성 향상이다.
참여정부 때는 평가와 감독을 강화하여 개혁하려 했으나, 공기업은 오히려 커졌다. 공공부문의 생산성 향상은 경쟁을 통해서만이 가능하며, 이는 곧 민영화를 의미한다. 공공부문의 반발도 만만찮다. 민영화를 반대하는 대표적인 논리가 공공성이다. 우리 사회에서 공공성 논리를 내세우는 영역은 방송, 의료, 교육, 보육, 금융, 교통, 전력, 문화 등 수없이 많다. 경쟁을 위한 민영화는 이성적 논리인 반면, 공공성은 감성적 논리이므로 민영화 정책이 공공성 논리에 밀리고 있는 것이다. 공공성 주장이 과연 ‘공공’을 위한 논리인가, 아니면 관련 이해집단들의 사적이익을 추구하기 위한 허구논리인가에 대한 비판이 필요한 시점이다. 공공성 논리는 더 이상 ‘공공의 이익’을 위한 논리가 아니고, 공공부문을 팽창시키기 위한 수단이면서, 방만한 공공부문을 엄폐하기 위해 사용되고 있다.
공공성은 주관적이며 감성적인 용어이므로, 경제학에서는 ‘공공재’를 정의하고, 정부역할을 제시하고 있다. 공공성, 혹은 공공재 이론은 정부개입을 위한 논리로 많이 활용되고 있으나, 정부개입을 위한 필요조건도 충분조건도 아니다. 그럼에도 불구하고 공공성 논리를 통해 정부지원을 확대하려는 논리가 만연하는 이유는 공공성 논리가 국민들에게 감성적 호소력을 가지면서, 정치적 지지를 유도할 수 있기 때문이다, 그 결과 해당 공공부문은 집단이익을 추구할 수 있고, 방만한 경영구조에 대한 국민의 따가운 시선을 피할 수 있다. 대표적인 예가 공영방송인 KBS이다. 방만한 경영구조의 비효율성 문제가 심각한 수준이지만 공공성 논리를 앞세워 본질적인 문제를 회피하려 한다. 민간부문은 비효율적 경영구조와 성과를 가지면 시장기능에 의해 퇴출된다. 그러나 공공부문은 아무리 심각한 낭비와 비효율적 구조를 가져도, 공공성 논리를 앞세워 공공의 이익을 위해 노력한 결과인 양, 오히려 큰소리치면서 살아갈 수 있다. 결국 공공성 논리 때문에 그 비용은 고스란히 국민들이 지면서, 제대로 따지지도 못하는 국민이 되어 가고 있다.
공공성 논리와 정부개입과는 논리적 연관성이 없다. 방송이 공공성을 가지지만 민영방송이 존재하듯이, 정부도 사적재화를 많이 제공하고 있다. 올해 정부 예산안을 보면, 전체의 절반 정도는 사적재화를 제공하는 데 배정되어 있다. 따라서 공공성 논리가 중요한 것이 아니고, 정부역할의 올바른 방향을 고심해야 할 시기이다. 적정한 정부규모는 정부개입에 따른 전체 사회비용 대비 사회적 편익을 비교해서 결정해야 한다. 감성적이고 비논리적인 공공성과 같은 구호수준의 논리에 밀려 민영화 정책이 실패하면, 그만큼 사회비용이 높아져, 국가 경제발전을 저해하게 된다. 개방화된 세계경제로 인해 정부개입에 따른 사회적 비용이 점차로 높아지는 시대이다. 그래서 세계의 모든 선진국들이 민영화 흐름에 동참하고 있는 것이다.
민영화 정책에 저항하는 이해집단들의 공공성 논리가 더 이상 공공부문의 안주나 팽창을 합리화하는 수단으로 사용되지 않도록, 공공성의 허구를 알아야 한다. 과거 개발시대에는 민간영역이 발전하지 않아, 정부가 공공성 이름으로 많은 재화를 직접 공급하였다. 이제 시대는 달라졌고, 공공성 논리의 다른 면을 동시에 봐야 한다. 공공성 논리에 교묘히 숨어있는 이해집단의 이익추구 행위를 읽고 비판하는 사회적 분위기가 되어야 한다. 이 시대에 공공성 논리는 더 이상 공공의 이익을 위한 것이 아니고, 오히려 한국의 선진국 진입을 가로막는 최대의 지적 장애물이다. 이제 우리 국민도 공공성 논리에 기죽지 말고, 우리 세금으로 큰소리치는 공공부문의 공공성 논리에 ‘경쟁을 통한 자발적 개혁’ 논리로 대응해야 한다.
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현진권. 2007. 공공성 논리의 허구. '공기업 문제, 민영화가 해법이다' 제1차 정책토론회(2007. 10. 8). 바른사회시민회의.
공공성 논리의 허구
현 진 권(아주대 경제학과 교수 바른사회 사무총장)
1. 팽창하는 공공부문과 낮은 생산성
2. 공공성 논리를 공공부문 팽창하는 수단으로 사용함
- 참여정부의 정책기조는 "분배"와 "형평"이며 개별 공공기관 입장에서는 "공공성" 논리를 강조함으로써 팽창할 수 있는 이론적 근거를 확보하였음.
o 개별 공공기관 입장에서는 공공성 논리로 무장함으로써 두가지 이점이 발생하는데m 첫째 참여정부의 정책기조에 맞출 수 있고, 둘째 기관의 몸집 키우기를 쉽게 이룰 수 있음.
3. 공공성은 불완전한 개념으로 정책방향을 결정하는 논리로 사용되면 안됨
- 공공성(publicness)은 개념이 완전하지 않기 때문에 경제학에서는 사용하지 않는 개념임. 정확히 정의될 수 없는 개념을 정책결정시 논리로 사용할 경우에 포퓰리즘 정책이 됨.
- 경제학에서는 대신 공공재(public goods)라는 용어를 사용함. 공공재는 비경합성(non-rivalry)과 비배타성(non-excluability)라는 두가지 특성을 만족시켜야 함. 대표적인 예가 국방으로 특정한 사람이 추가적으로 국방서비스를 받아도 기존의 국민들에는 영향을 미치지 않고 특정한 사람만을 국방서비스에서 제외할 수도 없음.
- 공공재는 재화의 본질적인 속성에 의해 결정되는 것이 아니고 환경에 따라 공공재가 될수도 있고 되지 않을수도 있음. 혼잡이 없는 일반도로의 경우에는 공공재이지만 혼잡이 발생할 때는 경합성 성격을 가지므로 공유자원(commons)이 됨.
- 공공선택이론에서는 공공재 이론은 정부가 생산해야 한다는 논리와는 연결고리가 없다고 단언함. 등대가 공공재라고 하지만 19세기 영국에서는 항구를 사용하는 선박에 등대비용을 부과하였으므로 사유재(private goods)가 됨.
--> 엄격한 경제이론에서도 공공재 논리는 정부제공과는 별개의 문제라고 설명하고 있음.
- 공공성이란 과학적으로 전혀 검증되지 않은 개념이지만 감성적으로 일반인들에게 공감을 주므로 역으로 공공기관은 몸집 키우기 위한 논리로 사용되고 있음.
--> 과연 그랬던가. 이명박 정부의 정부조직개편에 있어서 공공성은 전혀 고려되지 않았다.
4. 정부가 많이 공급하면 그 재화는 공공성을 가짐
- 사적시장에서 거래되고 있는 사유재(private goods)도 정부에서 공짜로 많이 공급하면 그 사유재는 공공재가 되어 버림.
따라서 공공재는 정부지출의 원인이 아니고 정부지출의 결과로서의 성격을 가짐.
- 현재 사적시장에서 거래되는 많은 사유재도 공공성을 주장하는 이해집단이 요구하는대로 정부지출을 확대하면 공공재가 되어버림. 극단적인 예를 들면 철도서비스가 공짜가 되면 철도는 공공재가 됨.
- 사적시장에서 거래되고 있는 현재의 사유재가 공공성 논리로 정부지출을 확대함으로써 공공재 성격으로 변화함으로써 야기되는 문제점은;
1) 해당 재화의 민간시장이 소멸하며 이는 경제퇴보를 의미함.
2) 해당 재화가 공공재가 됨으로써 공공기관이 팽창하는 원인을 제공함.
--> 결과적으로 공공성 논리강조는 민간경제를 위축시키고 공공부문이 팽창하는 사회주의식 구조를 만들게 됨 됨.
5. 공공성 논리를 통한 무차별적 지원에서 저소득층을 대상으로 하는 차별적 지원으로
- 공공성 논리가 요구하는 사항은 모든 소득계층에 대해 무차별적 정부지원이므로, 온정주의적 사고에서 감성적으로 일반 국민에게 어필할 수 있지만 포플리즘 정책의 대표적인 방향임. 단기적으로는 작은 민간경제와 큰 정부 형태를 보이다가 장기적으로 민간경제와 정부가 모두 망하는 결과를 보일 것임.
- 보다 이성적인 정책방향은 저소득 계층에 한정해서 정부지원을 집중하는 것이며, 나머지 계층에 대해서는 시장기능에 맡겨야 함. 단기적으로 큰 민간경제와 작은 정부 형태를 보이지만 장기적으로 민간경제의 성장이 가속화될 것임.
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공공성 논리는 공공부문 팽창을 위한 수단이다 (현진권 / 아주대 경제학과 교수, CFE Report No. 46, 2008-06-11)
[요 약] 우리 사회에서 ‘공공성’ 논리가 많은 분야에서 제기되고 있으나, 공공성 주장이 과연 ‘공공’을 위한 논리인가, 아니면 관련 이해집단들의 사적이윤을 추구하기 위해 내세우는 허구논리인가에 대한 심각한 검토가 필요한 시기이다.
방송, 의료, 교육, 금융, 교통, 전력, 문화 등, 많은 이해집단들이 구호적인 수준에서 ‘공공성’을 주장하는 근본적인 이유는 해당 분야에 대한 정부지원을 확대 혹은 유지하기 위함이다. 따라서 공공성 논리는 더 이상 공공을 위한 논리가 아니고, 공공부문을 팽창하기 위한 수단이며, 공공부문의 비효율성을 엄폐하기 위한 수단으로 사용되고 있다.
공공성은 매우 감성적인 용어이므로, 경제학에서는 사무엘슨(Samuelson) 교수에 의해 공공재(public goods)를 정의하고, 정부 역할을 제시하고 있다. 공공재 이론의 초기에는 공공재는 정부제공이 필연적인 재화로 설명하였으나, 공공선택이론(Public Choice Theory)에서는 공공재 논리가 정부팽창을 합리화시켜, 정부실패로 가는 폐단을 지적하였다.
공공성 혹은 공공재 이론은 정부개입을 위한 논리로 많이 활용되고 있으나, 정부개입을 위한 필요조건도 충분조건도 아니며, 아무런 연관관계가 없다. 그럼에도 불구하고, 공공성 논리를 통해 정부지원을 확대하려는 논리가 만연하는 이유는 공공성 논리가 감성적으로 국민들에게 호소력을 가지고, 공공부문은 정부팽창을 통해 사적이윤을 추구할 수 있기 때문이다.
실제로 공공재이지만, 정부에서 제공하지 않고 민간에서 제공하는 예는 수없이 많다. 대표적인 예로서 방송은 비경합성과 비배제성을 만족시키는 순수한 공공재 임에도 불구하고, 민간방송인 SBS가 존재하는 것은 공공재 논리와 정부제공 간에 논리적 비연결성을 규명한다. 그럼에도 불구하고, 공공성 논리의 더 큰 문제점은 공공성을 표방하면서, 공공부문 경영구조의 비효율성을 엄폐하는 수단으로 사용되고 있다는 것이다. 한 예로 공영방송인 KBS는 공공성을 강조하지만, 경영구조의 비효율성 문제는 심각한 수준이며, 이는 SBS에 비해 직원 수와 비용구조에서 인건비가 차지하는 비중이 훨씬 높은 지표를 통해 간접적으로 파악할 수 있다.
공공재이지만, 민간에서 제공하고 있듯이, 사유재이지만 정부에서도 많이 제공하고 있다. 중소기업 및 농어촌 지원, 연구개발, 사회복지, 교육 등은 공공재라기보다는 사유재이다. 2008년 정부 예산안을 보면, 전체 예산의 56.9%가 이들 사유재 제공에 사용되므로, 정부역할과 재화의 성격과는 아무런 논리적 연계성이 없다. 따라서 재화의 공공성 여부를 떠나서 정부역할에 대한 바람직한 방향을 고민해야 할 시기이다.
적정한 정부크기란 정부개입에 따른 비용으로 정부지출액, 규제비용, 지대추구비용, 세금의 초과부담을 모두 포함한 전체 사회비용과 대비하여 정부개입에 따른 사회적 편익을 비교함으로써 결정되어야 할 사항이다. 감성적이며 비논리적인 공공성과 같은 구호수준의 논리를 통해 정부개입을 확대하게 되면, 그만큼 사회비용이 높게 되어, 국가 경제발전을 저해하게 된다. 특히 세계경제가 개방화됨에 따라 정부개입에 따른 사회적 비용이 점차로 높아짐에 따라 어쩔 수 없이 작은 정부로 갈 수밖에 없었으며, 모든 선진국들이 이러한 흐름에 동참하고 있다.
이명박 정부는 공공부문의 민영화 정책을 발표하였으며, 시대적 흐름에도 맞는 정책방향이다. 그러나 민영화에 저항하는 해당 분야의 이해 당사자들은 민간부문에 맡겨서는 안되며, 반드시 공공부문이 맡아야 한다는 논리로서 공공성을 주장하고 있다. 공공성 논리가 더 이상 공공부문의 안주 및 팽창을 합리화시키는 수단으로 사용되지 않도록, 공공성 논리의 허구를 국민들에게 인지시킬 필요가 있다. 정부팽창에 따른 모든 비용은 국민들이 부담하기 때문이다.
목 차
I. 배경
Ⅱ. 공공성 사용의 실태
Ⅲ. 공공성과 공공재
Ⅳ. 공공성과 정부
Ⅴ. 공공재 논리를 통한 정부팽창
Ⅵ. 정부개입의 비용
Ⅶ. 결론
참고문헌
김진영·현진권, “공공성 논리와 정부팽창행위: 공영방송의 경우,” 한국재정학회 발표논문, 2008.
Buchanan, James, "Market Failure and Political Failure," Cato Journal, Vol. 8, No. 1, 1988, p. 1-13.
Holcombe, Randall, Public Sector Economics, Pearson Prentice Hall, 2006.
Mankiw, Gregory, Principles of Economics, South-Western, 2004.
Niskanen, W., Bureaucracy and Representative Government, Chicago, Aldine Atherton, 1971.
Samuelson, P., "The Pure Theory of Public Expenditure," Review of Economics and Statistics, Vol. 36, 1954, p. 387-389.
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현진권. 2008. 큰 정부로 가는 수단으로서 공공성 논리. 바른사회시민회의 창립6주년 기념 정책토론회 '늦출 수 없는 결단, 이제는 민영화다!'(2008. 2. 21) 자료집.
큰 정부로 가는 수단으로서 공공성 논리
현 진 권 (바른사회 사무총장 / 아주대 경제학과 교수)
1. 공공성 사용의 실태
- "공공성"이란 용어가 아무런 비판 없이 큰 정부를 만들기 위한 수단으로 남용되고 있는 실정임.
ㅇ 2007년 한해동안 "공공성"이란 용어가 언론에서 사용된 건수는 총 3,276건에 달함. (야후 포탈의 경우)
<표 1> 공공성 논리가 사용되는 예
- "공공성"을 통해서 묵시적으로 의도하는 바는 다음과 같음.
ㅇ 공공성을 주장하는 해당 분야의 서비스는 일반 국민들이 기본적으로 소비해야 하는 재화 혹은 서비스이므로, 소득수준과 관계없이 모든 국민들이 소비할 수 있어야 함.
ㅇ 현실적으로 모든 국민들이 사용 가능하기 위해서 정부가 그 역할을 담당해야 함.
→ 공공성이란 구호 속에는 "지향하는 목표"와 이를 "달성하기 위한 수단"이 모두 내포되었음.
- 결론적으로 공공성 논리는 큰 정부 (혹은 정부팽창)로 가기 위한 논리를 제공하고 있으므로 논리적 문제점에 대해 지적하고자 함.
2. 공공성과 공공재
- 공공성의 문제를 심도 있게 분석한 학문은 경제학이며, 좀 더 구체적으로" 공공재"(public goods)로 정의함.
ㅇ 공공재는 "비경합성"과 "비배타성"을 가진 재화로 정의함.
ㅇ 국방의 예를 들면, 4천만이 현재 국방서비스를 받고 있는데 한 사람이 추가적으로 더 국방서비스를 받는다고 해도 비용이 발생하지 않으므로 비경합성을 가지고, 특정인에 대해 국방서비스를 받지 못하게 배제할 수 없으므로 비배타성을 가짐.
- 공공재는 경제적 정의이지 기술적인 정의가 아니기 때문에 재화의 본질적인 특성을 의미하지 않음. 즉 같은 재화라고 해도 주위환경에 따라 공공재가 될 수도 있고 사유재도 될 수 있음.
o 예를 들면 도로의 경우, 한산한 도로는 공공재이지만 심한 혼잡이 있으면 사유재가 됨. 따라서 도로는 혼잡여부에 따라 공공재 혹은 사유재로 자유롭게 바뀌게 됨.
3. 공공성과 정부
- 공공재는 정부가 제공해야 한다고 믿는 경향이 있는데 (심지어 경제학자들까지도...) 이는 잘못된 사고임.
ㅇ 도로의 예로 설명하면; 특정구역의 교통량을 볼 때 3차선 도로의 건설이 경제적으로 타당하며, 이때 출퇴근시간에는 어느 정도의 혼잡이 발생할 수 있으므로 이 때는 공공재가 아님. 그러나 10차선의 도로를 건설하면 이 도로는 결코 혼잡이 없으므로 항상 공공재가 됨.
→ 공공재이기 때문에 정부가 제공해야 하는 것이 아니고 정부가 제공하면 항상 공공재가 됨.
- 우리가 흔히 접하는 재화들 중에서 공공재의 정의에 일치하지만 민간에서 제공하는 예가 수 없이 많음.
ㅇ 방송: SBS는 민간이며, 외국의 경우에는 공공부문보다 민간부문이 훨씬 많으며, 미국의 경우 ABC, NBC, CBS 모두 민간임.
ㅇ 컴퓨터 소프트웨어: 주위에 많이 사용하는 소프트웨어는 순수공공재이나, 정부에서 제공하는 것은 없으며, Bill Gates는 이로서 세계에서 가장 부자가 되었음. 즉, 공공재를 생산하여 세계최고의 부자가 된 사례임.
- 실제로 정부지출행위를 본다고 해도, 2008년 전체 예산액 257조 원 중에서 사유재 제공이 57%를 차지하고 있음.
ㅇ 정부가 제공하는 재화는 공공재보다 사유재가 더 많음.
▶ 결론적으로 "공공재"와 "정부가 제공해야 한다는 믿음" 간에는 아무런 논리적 근거가 없는 비과학적인 "감성적 믿음"에 불과함.
4. 공공재 논리를 통한 정부팽창
- 정부행위를 설명하는 학문 중에서 "공공선택이론"(public choice theory)은 정부란 사람으로 이루어진 만큼 개인 혹은 기업이 자신들의 이해관계를 우선하는 것 같이 정부도 구성원인 공무원들의 이해관계가 국민의 사회후생보다 우선한다고 설명함.
ㅇ 정부를 천사라고 생각하면, 정부의 많은 불합리적 행위를 설명할 수 없는 반면, 구성원들의 이해가 우선한다고 생각하면 현실의 많은 문제를 정확하게 설명할 수 있으므로 공공선택이론은 20세기 중반부터 빠르게 발전하고 있음.
→ 정부는 천사가 아니므로, 큰 정부일수록 공무원들은 사적이해(self interest) 수준을 공무원의 자리, 승진기회, 민간통제력을 통해 강화할 수 있음.
ㅇ 새 정부의 정부 통폐합 안에 대해 공무원들의 심한 저항을 보면 이러한 가정이 좀 더 현실적임을 알 수 있음.
- 앞의 도로의 예로서 설명하면, 3차선 도로를 건설해야 경제적으로 타당함에도 불구하고 정부는 10차선 도로를 건설하는 것이 공무원들의 사적이해를 높일 수 있으므로 항상 사회적 최적수준보다 훨씬 높은 지출을 하게 되는 유인책을 가지고 있음.
ㅇ 필요이상으로 지출함에 따라 예산규모가 커지고 예산규모에 맞추어 자리가 생기며 좀 더 승진할 기회가 더 많아지고 높아진 정부지출만큼 민간을 통제하는 힘이 커짐.
▶ 결론적으로 정부는 가능하면 지출규모를 확대하여 사적이윤을 최대화하려고 하며, 이때 사용하는 논리가 "공공성" 혹은 "공공재"임.
ㅇ 공무원들의 사적이윤 추구라는 본심을 숨기고 마치 국민들을 위한 것인 양 보여주면서 의도한 목적을 달성하는 강력한 논리적 수단이 "공공성"임.
5. 정부개입의 비용
- 큰 정부보다 작은 정부로 가야 하는 이유는 큰 정부의 사회적 비용이 너무 크기 때문임. 단순히 예산액 혹은 공무원 수의 증가가 문제가 아니고 큰 정부가 파생적으로 발생시키는 추가적인 사회적 비용이 너무 크기 때문임.
- 정부개입의 비용은 크게 네 가지로 나눌 수 있음.
정부개입비용 = 정부지출액 + 규제비용 + 지대추구비용 + 세금의 초과부담
(1) 정부지출액: 정부개입의 직접비용으로는 국회의 예산승인에 의해 결정되는 지출액이며 비교적 개념이 단순하므로 대부분의 사람들이 쉽게 정부개입의 비용으로 이해하고 있음.
(2) 규제비용: 정부가 시장개입을 하게 됨으로서 야기되는 비용으로 정부가 팽창하게 되면 필연적으로 민간경제에 규제를 강화하게 되고 이는 민간경제의 자원배분 효율성을 저해하게 됨.
(3) 지대추구비용: 민간영역은 해당 산업에 이로운 입법과 규제를 현실화하기 위해 정치인과 공무원을 대상으로 다각도의 로비활동을 하며, 이러한 비용은 기업이 정상적인 생산 활동에 투입되어야 함에도 불구하고 정부개입이 커짐에 따라 기업의 생산 활동을 저해하는 사회적 비용이 됨.
(4) 세금의 초과부담비용: 예산은 주로 세금으로 충당되며, 세금은 민간경제에 심각한 자원배분의 왜곡현상을 야기하며, 이를 초과부담(excess burden)이라고 함.
- 올해 정부예산 257조원은 단지 정부지출액일 뿐이나 위의 세 가지 추가적 비용을 모두 합하면 1,000조원이 될 수도 있음.
ㅇ 세금의 초과부담비용에 대한 미국의 한 추정치가 세금액의 1.6배를 보여줌.
ㅇ 문제는 정부가 커짐에 따라 비용이 비례적으로 증가하는 것이 아니고 급격하게 증가하는데 있으므로 작은 정부를 지향해야 함.
- 특히 세계경제의 개방화로 인해 이러한 추가적 비용크기가 과거 폐쇄경제하에서 보다 월등하게 높아지고 있다는 사실임.
ㅇ 개방화에 따라 왜 선진국들이 작은 정부로 개혁을 잡는지에 대한 이론적 근거를 제시해 줌.
6. 결론
- 공공성 혹은 공공재 이론은 정부개입을 위한 논리로 많이 활용되고 있으나, 정부개입을 위한 필요조건도 충분조건도 아닌 아무런 연관관계가 없음.
ㅇ 그럼에도 불구하고 공공성 논리를 통해 정부지원을 확대하려는 논리가 만연하는 이유는 공공성 논리가 감성적으로 국민들에게 호소력을 가지고 공공부문은 정부팽창을 통해 사적이윤을 추구할 수 있기 때문임.
- 적정한 정부크기란 정부개입에 따른 비용으로 정부지출액, 규제비용, 지대추구비용, 세금의 초과부담을 모두 포함한 전체 사회비용과 대비하여 정부개입에 따른 사회적 편익을 비교함으로써 결정되어야 할 사항임.
▶ 단순히 비논리적인 공공성과 같은 구호수준의 논리를 통해 정부개입을 확대하게 되면 그만큼 사회비용이 높게 되어 국가 경제발전을 저해하게 됨.
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공공성과 공공재 논리가 같은 목표를 공유한다고 한 후에 공공재 이론에 대한 비판으로 공공성 논리에 대한 비판을 대체하고 있다. 공공성에 대해서 제대로 된 개념정의도 없다.
현진권. 2008. 공공성은 정부개입을 필요로 하는가. 경제학 공동학술대회 발표논문집.
공공성은 정부개입을 필요로 하는가?
Does Publicness Need the Government Intervention?
현진권(아주대 경제학과) 2008년 2월
요약
우리 사회의 다양한 분야에서 공공성을 강조하는 근본적인 이유는 해당 분야에 대한 정부지원을 확대하기 위함이다. 경제학에서 공공재 이론은 Samuelson에 의해 처음으로 이루어졌으며, 주로 정부지출을 설명하는 수단으로 사용되었다. 공공선택이론에서는 공공재 이론이 정부팽창 수단으로 사용되어, 정부실패를 야기한다고 설명한다. 즉 공공재 이론과 정부개입과는 아무런 논리적 연관성이 없다. 공공재의 특성을 모두 만족시키는 재화라고 해도, 민간영역에서 공급되는 예들은 쉽게 찾을 수 있다. 또한 정부에서 제공하는 많은 재화 및 서비스들은 성격상 공공재가 아닌 사유재이다. 그럼에도 불구하고, 공공재 이론이 시장실패를 설명하는 한 요소가 되고, 정부개입 타당성을 확보하기 위해 사용되는 것은 정부개입을 통해 분배기능을 강화하려는 의도이며, 온정적 정부기능에 대해 사람들의 감성을 자극하는 접근법으로 볼 수 있다.
정부팽창은 공공부문의 본질적 속성이므로, 정부에서는 국민들이 필요로 하는 재화를 필요이상으로 확대공급하는 경향이 있다. 따라서 공공재는 정부개입에 대한 논리가 아닌, 정부개입에 따른 결과로서 나타나는 현상이다. 정부개입에는 직접비용인 정부지출액과 민간부문의 자원배분을 왜곡시키는 규제비용, 지대추구비용, 세금의 초과부담비용을 포함하므로, 전체비용은 매우 크다. 일반적으로 경제학적 틀에 익숙하지 않은 전문가나 정책입안자들은 정부개입비용으로 정부지출액만을 고려하므로, 사회최적인 정부개입수준은 높아질 수 밖에 없다. 그러나 민간경제를 왜곡시키는 비용까지 포함할 경우, 정부개입수준은 상대적으로 낮아지게 된다. 따라서 정부크기에 대해 큰 정부와 작은 정부로 나뉘는 근본적인 이유는 정부개입에 대한 사회적 비용에 대한 인식차이로 볼수 있다.
결론적으로 공공성 혹은 공공재 이론은 정부개입을 위한 논리로 많이 활용되고 있으나, 정부개입을 위한 필요조건도 충분조건도 아니다. 그럼에도 불구하고, 공공성 논리를 통해 정부지원을 확대하려는 논리가 만연하는 이유는 공공성 논리가 감성적으로 국민들에게 호소력을 가지고, 공공부문은 정부팽창을 통해 사적이윤을 추구할 수 있기 때문이다. 비논리적인 공공성과 같은 구호수준의 논리를 통해 정부개입을 확대하게 되면, 결과적으로 국가의 경제발전에 저해하게 된다.
핵심어: 공공성, 공공재, 시장실패, 정부실패
Ⅰ. 서론
방송, 교육, 보육, 주택, 교통, 문화, 예술 등, 공공성을 구호로 까지 내세우는 예는 수없이 많다. 이들이 공공성을 주장하면서, 묵시적으로 의도하는 바는 두가지로 요약할 수 있다. 해당 분야가 사회적으로 중요한 기능을 하다는 것과, 그렇게 때문에 정부지원을 확대해야 한다는 것이다. 결국 사회적 중요성 강조는 정부지원확대를 위한 보조논리로 볼 수 있다. 공공성 논리를 통해 정부지원확대를 주장하는 분야가 너무도 많기 때문에 한정된 재원을 가진 정부는, 효율적인 정부재원의 배분을 위해 공공성이 정부지원확대와 논리적 연관성이 있는지에 대한 검토가 필요하다2). 그렇지 않을 경우, 공공성 논리는 정부팽창을 야기하는 보편적 논리로서 더 확대될 것이기 때문이다3).
2) 경제학을 제외한 대부분의 사회과학에서 공공성에 대한 연구는 일반인들의 시각과 별다른 차이가 없어, 공공성 강조를 통해 정부개입의 확대이다.
3) 실제로 공공성을 상대적으로 많이 강조해 왔던 노무현 정부동안 정부팽창이 빠르게 진전되었다. 공무원 수의 증가비율을 역대정부별로 비교해 보면, 김영삼 정부때는 제6공화국에 비해 4.9%, 김대중 정부때는 -3.7%이나 노무현 정부기간인 2007년 8월 기준으로 약 95만명이며, 이는 전 정부에 비해 7.3% 증가비율이다. GDP 대비 국가채무수준은 2000년에 16.3%이나, 노무현 정부이후인 2004년에 22.6%, 2006년에는 26.5%로 급속도로 늘어났다. 이를 단적으로 보여주는 상징적인 비교로서, 1948년 정부수립 이후 2003년까지 역대 정부의 누적채무가 134조원인 반면, 노무현 정부 4년 동안에 이루어진 추가 채무규모가 167조원이다.
공공성에 대한 경제학적 분석은 Samuelson(1954)이 "공공재(public goods)" 개념을 처음으로 제시함으로써 본격적인 연구가 시작되었다. 이는 공공성이란 비교적 추상적인 개념이므로, 이를 구체적으로 경제학적 틀에서 분석하기 위해서는 재화로서의 성격을 구체적으로 명시해야 하기 때문이다. 일반적으로 공공재를 정의하는데는 "비경합성(non-rivalry)"과 “비배제성(non-excludability)" 특성을 사용한다. 이러한 특성들로 인해 공공재는 시장메카니즘에 의해 자원배분이 효율적으로 이루어질 수 없으므로, 시장실패(market failure)를 설명하는 대표적인 예들 중의 하나이다. 그러나 공공선택이론(public choice theory)에서는 공공재 이론이 논리적으로 정교하지 않아, 정부개입에 대한 타당성을 전혀 제공하지 못한다고 비판하였다. 또한 공공성을 통해 정부지원확대를 의도하는 것과 같이, 공공재 이론은 정부의 시장개입을 정당화하기 위한 수단으로 사용되는 개념이라고 설명하고 있다.
Ⅱ. 공공성과 공공재 이론
1. 공공성 용어가 사용되는 실태
한국 사회에서 공공성이란 용어는 매우 다양한 분야에서 사용되고 있다. 해당 분야에서 공공성이란 용어는 학문적 연구에서 뿐아니라, 상당히 많은 분야에서 정치적 구호로써 많이 사용되고 있다. 정치적 구호에는 일반 국민들에게 쉽게 감성적으로 접근하기 쉬운 용어를 사용하는데, “공공성”이란 용어가 많이 사용되는 이유를 생각해 볼 필요가 있다. 공공성 개념은 정확히 정의하기 어려움에도 불구하고, 정치적 구호로 까지 사용되는 이유는 공공성에 대한 학문적 정의 이전에, 일반 국민들에게 묵시적으로 인식되는 개념이 존재한다고 볼 수 있고, 이를 두가지로 요약할 수 있다. 첫째, 공공성을 주장하는 해당 분야의 서비스는 일반 국민
들이 기본적으로 소비해야 하는 재화 혹은 서비스이므로, 소득수준과 관계없이 모든 국민들이 소비할수 있어야 한다. 둘째, 현실적으로 모든 국민들이 사용가능하기 위해서 정부가 그 역할을 담당해야 한다. 따라서 공공성이란 구호 속에는 지향하는 목표와 이를 달성하기 위한 수단이 모두 내포되었다고 볼수 있다.
공공성을 주장하는 각 분야에서 공공성에 대한 정확한 정의에 대한 고찰없이 구호로까지 보편적으로 사용되는 근본적인 이유는 공공성 주장을 통해 그 분야의 사적이윤을 극대화시킬 수 있기 때문이다. 즉 공공성이란 용어를 통해 그 분야의 사회적 중요성을 일반국민들에게 강조할 수 있고, 정부지원의 확대를 자연스러운 가치로서 인식하게 할수 있기 때문이다. 따라서 해당 분야에서 그동안 공공성이란 개념에 대한 비판적 고찰이 없었던 이유는 그 분야의 사적이윤을 극대화할 수 있다는 이해관계가 일치하기 때문에 공공성에 대한 정확한 정의 혹은 개념고찰에 대한 수요는 발생하지 않는 것이 당연하다. 학계 뿐아니라, 노동조합에서도 공공성이란 개념이 아무런 비판적 고찰없이 보편적으로 사용되고 있으며, 이는 문화분야 뿐아니라 많은 분야에서 공통적으로 볼 수 있는 현상이다.
많은 분야에서 공공성이란 논리강조를 통해 정부지원의 확대를 요구하는 현상이 보편화되고 있음에도 불구하고, 공공성과 정부지원 간의 관계를 체계적으로 분석한 연구는 거의 없는 실정이다. 공공성이란 개념에 대한 정확한 정의와 공공성이 곧 정부지원을 전제로 하는 논리인가에 대한 체계적인 분석은 정부재원을 효율적으로 사용할 수 있기 때문이다. 특정분야의 종사자들은 그들의 이해관계가 일치하기 때문에 공공성을 주장하는 것이 당연하지만, 정책을 집행하는 해당분야의 공무원 입장에서도 그 분야의 예산을 극대화할 수 있기 때문에 공무원의 사적이해에도 일치한다. 따라서 공공성 논리는 해당 분야의 민간부문 관계자 뿐아니라 공공부문의 해당부서 관료들의 이해관계와도 일치하기 때문에 정부가 필요이상으로 팽창하는 논리적 수단으로 사용된다. 즉 공공성이란 논리는 해당분야의 민간영역에 대한 정부지원확대에 따른 비효율성과 공공영역에서 해당 부서가 팽창함에 따라 야기되는 비효율성이란 두가지 형태의 사회적 비용을 발생할 수 있다. 따라서 공공성 개념과 정부지원 간에 객관적 연구는 정부재원을 효율적으로 사용하는데 중요한 기초연구라고 할 수 있다.
<표 1> 공공성 논리가 사용되는 예
□ 한미 FTA
o 한미 FTA 협상에서 교육 의료시장은 전혀 개방되지 않았는데, 정부는 교육 의료의 공공성이 강해 개방을 유보하였다고 밝혔다. (2007년 4월 3일)
□ 교육
o 전교조 등 진보 진영은 개방형 이사제의 취지는 사학들의 족벌 체제를 타파하고 투명성을 높이기 위한 것으로 현행 사학법을 다시 재개정하는 것은 오히려 사학의 공공성을 해칠 것이라는 주장으로 맞섰다 (2007년 6월 29일)
□ 보육
o “보육의 공공성을 강화하고 모든 아동에게 균등한 보육기회와 양질의 보육서비스를 제공하기 위하여 기본보조금 제도 도입” (2006년 3월, 여성가족부 새싹플랜 (안) 중에서)
o 유희정, 강정희, 민간보육시설의 공공성 강화방안 연구, 한국여성개발원, 연구보고서 240-10, 2003.
“보육의 공공성은 자녀양육이 부모에 의해 수행되기 어려운 경우 사회가 이를 지원하여 자녀양육에 문제가 없도록 지원해 주는 제도라고 하겠다.”(p. 18)
□ 의료
o 전국한의대학생회연합과 전국약대학생회협의회로 구성된 “의료 공공성을 파괴하는 한미FTA 저지 보건의료학생모임”은 한미 FTA 협상이 의료 공공성을 파괴한다며 협상을 규탄.(2007년 3월)
o 건강권 실현을 위한 보건의료단체연합 등이 참여하고 있는 '간병노동자 노동권 확보와 사회 공공성강화를 위한 공동대책위'(이하 공대위)는 .... 장기요양제도의 공공성과 요양서비스 질이 담보되지 않은 영리업체가 난립하게 될 것이라고 밝혔다. (2007년 6월 29일)
□ 방송
o "공공서비스 확대와 디지털 전환을 위한 텔레비전 방송 수신료 인상에 관한 공청회", 2007년 6월 25일 KBS 주최 공청회 제목
o "방송의 공공성이 개인의 재산권보다 우선이다", 전국언론노조 민영방송노조협의회 성명서 제목 (2007년 6월 15일)
□ 전력
o 전력관련노동조합연대회의(전력연대)는 “전력사의 증시상장은 전력산업의 사유화, 개방화함으로써 전력산업의 공공성을 파괴시키고....” (2007년 7월 12일)
□ 주택
o 참여연대 등 41개 단체가, “1가구1주택 국민운동” 2007년 4월 11일, 출범식가지고, “투기수단으로 전락한 토지와 주택의 공공성을 되살리는 범국민적 운동을 시작한다.”
□ 금융
o 증권노동자 200여 명이 12일 저녁 국회 앞에 모였다. 이들은 한 손에 ‘금융 공공성 쟁취’ 글귀가 적힌 주황색 깃발을 들고 단결투쟁가를 불렀다. (2007년 6월 12일)
증권업종본부(본부장 이재진) 소속 20개 노조는 이날 ‘금융 공공성 쟁취! 증권노동자 생존권 사수! 증권산업 제도개선 결의대회’를 열고 “자본시장통합법 반대, 증권선물거래소 IPO(주식공개상장) 반대, 증권예탁결제원 부산 이전 반대, 증권선물시장센터 서울-부산 이원화반대” 목소리를 높였다.
□ 교통
o 부산 지하철 노조는 이날 오후 시청 앞에서 민주노총 부산본부와 함께 ‘지하철 공공성 강화를 위한 조합원 결의대회를 열고 “더 이상 요금인상과 인력감축으로 적자를 메우려는 민간기업식 수익성 논리는 안 된다”며 “예산 및 인력 확충으로 시민 안전과 편의를 먼저 생각하는 공공성 논리로 문제를 해결해야 한다”고 주장했다. (2007년 5월 16일)
o ‘교통 공공성 강화를 위한 부산교통연대’(공동대표 김석준 민주노동당부산시당위원장. 안하원 부산민중연대 상임대표, 최용국 민주노총부산지역본부장)는 최근 시내버스 준공영제 5월 15일자 시행은 제반 제도가 미비하고 준비가 부족하므로 재고되어야 한다는 취지의 청원을 부산시의회에 제출했다.
□ 문화
o "문화 공공성 강화, 한미 FTA 반대“ 문화예술위원회 노동조합 (2007년 7월)
2. 공공재 이론
공공성(publicness)에 대해 경제학의 체계적인 연구는 Samuelson(1954)에 의해 "공공재(public goods)" 개념을 도입함으로써 처음으로 시도되었다. 이후 공공재에 대한 정의는 학자에 따라 조금씩 다르게 정의하였으나, 대체로 두가지 특성을 기준으로 설명하였다. 첫번째 특성은 “비경합성(non-rivalry)”으로, 학자에 따라 “비분리성(indivisibility; 예를 들면, Buchanan)”, “단체적 소비재(collective consumption goods; 예를 들면, Holcombe)”, “결합 소비재(joint consumption goods)"라고도 하며, 추가적인 소비가 발생해도 기존 소비자들에 비용이 발생하지 않는 것으로 정의한다. 두번째 특성은 ”비배타성(non-excludability)"으로 타인의 소비를 막을 수 없음을 의미한다.
Mankiw(2004)는 공공재를 두가지 특성을 모두 만족하는 것으로 정의하고 있으므로, 공공재에 대한 일반적인 인식은 이 기준을 따르고 있다.
대부분 경제학 (재정학 포함) 교과서에는 시장경제의 효율성을 설명한 후에, 시장실패(market failure)가 일어나는 대표적인 분야로서 외부성(externality)과 함께 공공재를 들고 있다. 즉 공공재는 무임승차(free ride)같은 문제가 발생하여 시장에 맡겨둘 경우에 효율적인 자원배분이 일어나지 않는다. 따라서 정부개입이 필요한 분야로 설명하기 때문에 공공재는 반드시 정부에서 제공해야 한다고 보편적으로 인식되고 있다. 즉 시장실패에 대해 정부의 조정기능을 강조한다고 볼 수 있다. 우리 사회에서 공공성에 대한 주장이 많은 근본적인 원인은 공공성 성격을 강조함으로써 정부개입을 확대하는 것임을 볼 때, 공공성과 공공재 논리는 같은 목표를 공유한다고 판단할 수 있다.
Ⅲ. (공공선택이론의 관점에서) 공공재 이론 비판
공공재 이론과 정부개입 간의 논리적 관계를 규명함으로써 정부개입의 당연성에 대한 개념을 바꿀수 있을 것이다. 공공재 이론에 대해 가장 논리적으로 비판하고 있는 분야는 공공선택이론(public choice theory)이다. 이 이론에서 공공재 이론을 비판하는 주된 논점은 공공재이지만, 민간에서 생산하는 재화가 얼마든지 존재하고, 또한 정부에서 제공하는 많은 재화 및 서비스는 공공재가 아닌 사유재임을 보여준다.
1. 공공재와 경제적 환경
공공재를 정의하는데 두가지 특성을 사용하지만, 이는 재화의 본질적인 특성이 아니고 제도적 경제적 환경에 따라 얼마든지 특성이 바뀔 수 있다. 따라서 공공재를 보는 시각은 절대적 혹은 기술적인 특성을 근거로 하지 말고, 경제적 환경을 살펴야 한다고 주장하고 있다(예를 들면, Holcombe (2006), Rosen(1995) 등). 일반적으로 비경합성과 비배타성을 만족시키는 대표적인 재화인 도로의 경우, 평상시에는 혼잡이 발생하지 않아 공공재의 특성을 만족시킬 수 있지만, 출퇴근시에 도로용량을 초과할 경우에는 경합성과 배타성의 특성을 가지므로 사유재가 된다. Cowen(1985)은 공공재의 두가지 특성을 만족하는가에 대한 고식적인 분류는 의미가 없고, 공공재가 처해있는 경제적 혹은 제도적 환경을 더 중요시해야 한다고 주장한다.17) Staaf(1983: 435)은 비경합성과 비배타성은 비용이 수반하는 만큼, 이 비용을 무시하면 모든 공공재는 사유재가 될수 있음을 비용측면으로 해석하였다.18)
17) “Publicness is an attribute of institutions, not of abstract economic goods, Every goods can be made more or less public by examining it in different institutional contexts." (Cowen, 1985; p. 62)
18) "All so-called public goods could be transformed into private goods if relative costs were ignored." (Staaf, 1983; p. 435)
공공재의 고식적인 분류방법보다는 경제적 혹은 제도적 환경측면에 대해 더 중요한 관심을 가지게 되면, 제도의 디자인에 의해 공공재 혹은 사유재로 결정할 수 있다. 일반적으로 제도의 디자인은 정부에 의해 많이 이루어지므로, 정부가 특정재화를 필요이상으로 많이 제공하면, 두가지 특성을 만족시키므로, 공공재가 된다. Cowen(1985)는 어떤 재화가 공공재인가 사유재인가는 재화의 특성이 중요한 것이 아니고 정부가 어느 정도 제공하느냐에 달려 있다고 주장하고 있다. 공공재이기 때문에 정부에서 제공해야 하는 것이 아니고, 정부의 시장개입을 통해 필요이상으로 많이 제공하게 되면 공공재가 되는 것이다. 따라서 공공재는 정부개입의 원인이 아니고, 정부개입의 결과로 나타나는 현상인 것이다.
2. 공공재와 정부개입
공공재는 정부가 제공해야 한다는 논리는 공공재의 비배타성 특성에 의존한다. 즉 타인의 소비를 배타할 수 없으므로, 경제주체들은 무임승차를 선호하게 되어 시장기능이 작동하지 않으므로 정부가 제공해야 한다는 논리이다. 그러나 Axelrod(1984)는 장기적으로 경제주체들은 서로 불편하게 되어 협력하게 되어, 정부의 시장개입이 없어도 자율적으로 사회후생을 극대화하게 됨을 게임이론에 바탕을 둔 모의실험 결과로 보여주었다.
공공재 개념과 정부제공 간에 아무런 논리적 연관성이 없음을 간단히 규명할 수 있다. 먼저 공공재의 특성을 만족시키지만, 민간에서 생산하고 있는 민간방송을 한 예로 들 수 있고, 또한 정부에서 제공하지만, 공공재가 아닌 사유재 성격으로 복지를 들수 있다. 이렇게 논리적 연관성이 없음에도 불구하고, 공공재 이론이 민간영역의 시장실패에 대해 정부역할을 강조하기 위한 수단으로 활용되었으며, 이는 정부역할에 대한 편협한 시각을 정당화하기 위함으로 해석하고 있다.
공공재 이론이 이러한 논리적 허점이 있음에도 불구하고 Samuelson 논문이후 보편적으로 활용된 근본적인 이유에 대해서, Goldin(1977)은 일반적으로 중요하다고 생각하는 재화에 대해 평등주의적 분배구조를 경제이론으로 잘 뒷받침하는 듯하기 때문이라고 설명한다. 또한 공공재 이론은 평등주의적 선호를 가진 경제학자들이 좋아하지만, 경제이론을 통해 볼 때, 정부제공과 연계하는 이론적 뒷받침을 하지 못하고 있다고 평가한다.
공공재 이론을 비판하는 또 다른 시각은 공공재 이론을 통하여 국민들에게 정부가 공공의 이익을 위해 일한다는 인식을 심어주기 위한 것이다(예를 들면, Holcombe(2000: 285, 1997: 2, 20)). 정부주도 교육의 목적은 결국 국민들이 정부에 순응하도록 해야하므로 정부가 공익만을 위해 일한다는 인식을 심어주어야 하고, 그 수단 중의 하나가 공공재 이론이므로, 결국 공공재 이론은 관료들의 사적이윤을 극대화하기 위해 만들어낸 개념이라고 설명한다.
3. 실증분석과 공공재의 민간제공
대표적인 예로 정부에서 제공하는 공공서비스는 공공재라고 알려져 있지만, Gonzalez, Means, and Mehay(1993)는 지방정부에서 제공하는 공공서비스가 공공재가 아님을 실증분석하였다. 이 연구는 1980년대 초반 미국의 지방정부에서 제공하는 공공서비스 중에서 경찰, 소방, 공원, 위생, 도서관에 대한 정부지출 수요함수를 통해서 공공재의 혼잡수준을 평가함으로써 공공재 여부를 검증하였다. 그 결과 대부분의 지방정부에서 제공하는 공공서비스는 혼잡이 발생하므로, 공공재 특성을 가지고 않음을 보였다. 입법활동의 공공성 여부를 분석한 Holcombe and Sobel(1995) 결과도 앞의 연구와 일치한다.
일반적으로 공공재라고 인식하고 있지만, 민간영역에서 제공하는 예는 많이 존재한다. 공공재라고 인식하고 있는 또 하나의 재화로 도로를 들수 있다. Klein(1990)은 미국의 초기시절(1795-1840)에는 고속도로는 민간회사에 의해 건설되었으나, 이윤이 없었으므로, 지역사람들이 자발적으로 주식을 구매함으로써 재정문제를 해결하였음을 보였다. 또한 도로가 가지는 무임승차 문제는 주민들 간의 열성과 견제를 통해 해결한 역사적 예를 들어, 도로건설이 민간에 의해 자발적으로 이루어질 수 있음을 보였다.
공공재 논리는 정부가 팽창하는 수단으로 남용되고 있으므로, 공공재에 대해 정부개입이 필요하다고 해도, 정부제공(public provision)이 되어야지, 정부생산(public production)이 되어서는 안된다. 정부가 민간에 공공재를 제공할 때, 어떠한 방법을 사용해야 하는가는 경제적 효율성 측면에서 판단해야 할 필요가 있다.
공공재를 정부에서 제공할 경우에 야기되는 경제적 비효율성으로는 정부부문은 민간부문에 비해 혁신(innovation)에 대한 유인책이 없고, 정부부문에서 제공하게 되면, 그 재원이 세금으로 충당되므로, 세금으로 인한 초과부담(excess burden)을 들 수 있다. 공공재라고 해도, 정부보다는 민간에서 자발적으로 공급하는 것이 경제적 효율성이 더 높게 된다. 이는 공공재 이론이 정부팽창으로 연계되는 부작용으로 인해 일종의 정부실패(government failure)를 야기하므로, 가능한 민간영역에서 자발적으로 이들 재화를 공급하도록 하는게 더 효율적이다. 또한 공공재에 대한 정부제공으로 인해 민간의 자발적인 공급행위를 억제할 수 있으므로, 공공재의 정부제공은 민간영역을 고려할 때, 경제적 비효율성이 매우 높은 방안으로 평가할 수 있다.
4. 사유재와 정부제공
일반적인 기준으로 구분해 볼 때, 사회복지, 교육, 농어촌 지원, 산업 중소기업 지원, 문화 관광 분야는 공공재 특성이 없는 사유재로 구분할 수 있다. 물론 이들 분야에서도 공공재 지출에 할당되는 세부지출이 있겠지만, 공유재로 구분된 분야에서도 사유재 성격을 가지는 세부지출이 많을 것이므로, 대략적인 구분에 의해 살펴본다. 정부가 2008년도에 지출하는 전체 예산액 257.3조원 중에서 사유재가 차지하는 비중이 56.8%이다. 또한 분야별 지출액을 보면, 가장 지출액이 많은 사회복지와 교육이 모두 사유재임을 볼 때, 정부역할이 가장 큰 영역이 공공재가 아님을 알 수 있다. 따라서 공공재 이론이 정부제공과 깊은 연관관계를 가지는 논리를 암묵적으로 전개하고 있지만, 실제로는 정부는 공공재보다는 사유재 지출에 더 많은 비중을 보여준다. 결론적으로 재화의 성격을 공공재와 사유재로 구분하는 것과 정부제공 간에는 아무런 논리적 연관관계가 없음을 보여준다.
사유재의 정부제공에 대한 이론으로 가치재(merit goods)을 들수 있다. 가치재의 논리적 근거는 시장체제 속에서 국민들이 최소한 필요로 하는 재화에 대해 정부가 개입하여 제공하는 것이다. 그러나 가치재는 경제학의 전통적인 분석틀인 개인의 선택문제가 제기되지 않고, 온정적인 차원에서 규범적인 접근을 하므로 경제문제라기 보다는 사회적 선택의 문제로 평가받고 있다. 따라서 가치재 논리는 전통경제학 틀에서 벗어나므로, 대부분의 재정학 교과서에서는 가치재에 대한 설명은 없으며, 이에 대한 연구도 극히 한정되어 있다
사유재의 정부제공은 효율성 측면에서 중요한 정책시사성을 준다. 즉 정부에서 제공하는 사유재의 질은 낮추어서, 저소득층만 소비하게 함으로써 사회적으로 바람직한 방향으로 평가할 수 있다. 한국의 경우, 참여정부들어서 보육정책의 기본방향으로 “공보육 체계구축을 통한 보편적 보육서비스의 확대”을 제시하고 있다. 이는 정부제공의 사유재의 질을 높여서 보편적인 서비스로 확대하자는 방향으로, 시장에서의 사유재를 구축할 수 밖에 없고, 고소득층이 보육소비를 민간시장의 사유재로 옮기게 하는 소득표출의 메카니즘이 전혀 작동하지 않게 하는 정책방향이다. 이러한 정책방향은 경제적 비효율성과 소득재분배 기능의 약화시킴에도 불구하고, 정부가 제공하는 사유재의 질을 높이는 것이 국민들의 복지를 높이는 것으로 잘못 알고 있다.
사유재의 정부제공이 이루어지는 많은 영역은 재분배 기능을 달성하기 위함이다. 그러나 정부예산이란 한정되어 있으므로, 이 영역에 너무 많이 지출하게 되면, 국가경제의 자원배분 왜곡이란 비용을 치루게 된다. 즉 정부에서 제공하는 재화가 사유재이므로, 이 재화에 대한 민간영역이 존재하므로, 정부제공으로 인해 민간투자를 직접적으로 구축하는 결과를 가진다. 또한 사유재를 많이 제공할수록 정부가 제공해야 할 공공재의 과소공급으로 인해 민간부문의 투자수익율을 떨어뜨려, 결국은 민간투자를 간접적으로 위축시키게 된다.
Ⅳ. 공공성과 정부역할
1. 공공성과 정부실패
공공성 논리를 포함한 공공재 이론을 재검토해야 하는 근본적인 이유는 이러한 논리를 통해 정부팽창이 너무도 쉽게 이루어진다는 것이다. 공공재 논리를 통해 시장실패를 설명하면서, 정부의 시장개입을 자연스럽게 정당화하고 있는 것이다. 공공선택이론에서는 정치적 시장에서 정부크기가 결정됨을 좀더 논리적으로 보여준다. 즉 정부팽창이 결국 정치시장(political market)에 의해 결정되므로, 정치적 수요과 공급행위를 규명함으로써 논리적으로 설명하고 있다. 즉 정치적 수요는 기본적으로 중위자투표이론(median voter theorem)에 의해, 중위자가 큰 정부에 대한 수요가 높기 때문에 정부팽창의 한 요인이 된다. 또한 정치적 공급자인 관료 및 정치인들은 일반 민간시장에서의 경제주체와 꼭 같이 사적이윤을 추구하므로, 정부팽창이 이들의 사적이해를 높일 수 있는 것이다. 따라서 정치적 수요와 공급이 서로 정부팽창으로 작용하므로, 정부팽창은 자연스럽게 이루어지는 것이다. 그러나 정부는 본질적으로 효율적 운영에 대한 유인책이 없으므로, 비효율적인 낭비요소가 존재할 수 밖에 없으나, 이러한 비용은 정부팽창으로 인한 추가적인 사회비용에 비하면 상대적으로 낮다. 즉 정부팽창으로 인해 민간에 대한 규제강화, 민간부문의 지대추구행위(rent seeking behavior)로 인한 사회적 비용이 국가경제에 훨씬 해를 끼치게 되는 것이다.
온정적인 차원에서 일반인들의 정치적 지지를 받는 정부지출로 가난한 계층을 위한 복지지출의 확대를 들수 있다. 이는 따뜻한 정부의 기능을 확대하는 것이나, 필연적으로 정부팽창을 야기하며, 이는 곧 민간경제를 위축시키게 된다. 이에 따라 장기적으로 국가경제성장을 저해하여, 가난한 계층을 위한 정책이 거꾸로 가난한 계층을 더 가난하게 되는 결과를 가지게 된다. Lee and McKenzie(1988: 407)는 감성을 자극해서 합리화하는 가난한 계층을 위한 정부지출확대도 결국은 정부팽창의 논리에 지나지 않으며, 진정으로 가난한 계층을 위한 정책은 정부팽창을 헌법으로 막는 것이 더 효과적이라고 주장하였다.
공공재 이론은 시장실패를 논리적으로 뒷받침해 주지만, 단순히 정부개입을 정당화하는 것은 아니다. 시장실패로 인해 경제의 비효율성이 발생하듯이, 정부개입은 또 다른 형태의 경제적 비효율성을 야기한다. 그러므로 좋은 정책이란 시장실패와 정부실패로 인한 비효율성 수준을 서로 비교한 후, 이루어져야 하는 것이다.
2. 정부개입의 비용
공공성을 강조하면서 정부개입을 강조하는 의견에는 대체로 정부개입의 비용을 고려하지 않거나, 비용에 대한 개념이 없는 경향이 있다. 비용에 대한 개념이 있다고 해도, 정부가 지출하는 예산액만을 생각하고, 재원확보방안도 고소득층으로부터 확보하면 된다는 사고가 일반적이다.
먼저 정부개입의 직접비용으로는 국회의 예산승인에 의해 결정되는 정부의 지출액을 들 수 있다. 이 비용은 비교적 개념이 단순하므로, 대부분의 사람들이 쉽게 정부개입의 비용으로 이해하고 있다. 둘째 비용으로는 정부가 시장개입을 하게 됨으로서 야기되는 비용이다. 정부가 팽창하게 되면 필연적으로 민간경제에 규제를 강화하게 되고, 이는 민간경제의 자원배분 효율성을 저해하게 된다. 셋째 비용은 민간영역은 해당 산업에 이로운 입법과 규제를 현실화하기 위해 정치인과 공무원을 대상으로 다각도의 로비활동을 하게 된다. 이러한 비용은 기업이 정상적인 생산활동에 투입되어야 함에도 불구하고, 정부개입이 커짐에 따라 기업의 생산활동에 저해하는 사회적 비용이 된다. 넷째 비용은 정부의 예산은 주로 세금으로 충당되며, 세금은 민간경제에 심각한 자원배분의 왜곡현상을 야기하며, 이를 초과부담(excess burden)이라 한다. 따라서 정부개입의 전체비용은 정부지출액 뿐아니라, 규제비용, 지대추구 비용, 세금의 초과부담액을 모두 포함하여야 한다.
정부개입비용 = 정부지출액 + 규제비용 + 지대추구 비용 + 세금의 초과부담
일반적으로 경제학적 사고에 익숙하지 않은 전문가나 정책입안자들은 공공성을 강조하면서, 정부개입의 비용으로 정부지출액만을 고려하는 경향이 있다. 그러나 정부개입의 비용은 위의 네가지 형태의 사회비용을 모두 고려해야지, 사회 최적인 정부개입 수준을 유도할 수 있는 것이다.
큰 정부와 작은 정부에 대한 논쟁은 결국은 정부개입에 따른 사회비용을 어떻게 생각하느냐에 달려있다고 할수 있다. 일반적으로 큰 정부를 주장하는 측은 정부개입에 따른 사회비용으로 경제학적 틀에서의 비용개념에 익숙하지 않은 것과 무관하지 않다.
Ⅴ. 결론
우리 사회의 다양한 분야에서 공공성을 강조하는 근본적인 이유는 해당 분야에 대한 정부지원을 확대하기 위함이다. 공공성 논리가 정부팽창을 위한 이론적 수단으로 많이 활용됨에도 불구하고, 이에 대한 경제학적 검토는 많지 않다. 경제학에서는 공공재 이론을 통해 공공성을 설명하고 있다. 공공재에 대한 이론적 설명은 1954년에 Samuelson에 의해 처음으로 이루어졌으나, 주로 정부지출을 설명하는 수단으로 사용되었다. 이후 경제학에서 공공재를 정의하는데는 학자들마다 조금씩 차이를 가지지만, 대체로 비경합성과 비배타성이란 두가지 특성을 사용하여 설명하고 있다. 그러나 이러한 특성들은 본질적인 것이 아닌, 제도 혹은 경제적 환경에 따라 변화하므로, 공공재의 정의는 경제적 관점에서 판단하여야 한다.
공공선택이론에서는 정부팽창 행위를 다각도로 설명하고 있고, 이에 따른 정부실패를 강조한다. Samuelson에 의해 개발된 공공재 이론은 정부팽창을 위한 수단으로 활용되고 있으나, 공공재 이론과 정부개입과는 아무런 논리적 연관성이 없음을 설명하고 있다. 공공재의 특성을 모두 만족시키는 재화라고 해도, 민간영역에서 공급되는 예들은 방송, 컴퓨터 프로그램 등 쉽게 찾을수 있다. 또한 정부에서 제공하는 많은 재화 및 서비스들은 성격상 공공재가 아닌 사유재이며, 2008년 한국의 정부예산을 보더라도 전체 예산액의 56.8%가 사유재로 이루어졌다. 그럼에도 불구하고, 공공재 이론이 시장실패를 증명하는 한 요소가 되고, 정부개입 타당성을 확보하기 위해 사용되는 것은 정부개입을 통해 분배기능을 강화하려는 의도이다. 즉 상대적으로 저소득층에 대한 온정적 정부기능에 대해 사람들의 감성을 자극하는 접근법으로 볼수 있다.
정부팽창은 공공부문의 본질적 속성이므로, 정부에서는 국민들이 필요로 하는 재화를 필요이상으로 확대공급하는 경향이 있다. 도로의 예를 통해 알수 있듯이, 어느 정도의 혼잡이 있는 도로의 경우에는 사유재가 되지만, 정부에서 필요이상으로 공급하게 되면, 공공재 성격을 가지게 된다. 따라서 공공재는 정부개입에 대한 논리가 아닌, 정부개입에 따른 결과로서 나타나는 현상이다.
정부개입에는 항상 사회적 비용이 따르게 된다. 사회비용이 없다면 정부팽창을 통해 재분배 기능을 확대하면 온정적인 정부에 대해 국민들은 감성적으로 만족하므로 아무런 문제가 없다. 그러나 정부개입에는 직접비용인 정부지출액과 민간부문의 자원배분을 왜곡시키는 규제비용, 지대추구비용, 세금의 초과부담비용을 포함하므로, 전체비용은 매우 크다. 일반적으로 경제학적 틀에 익숙하지 않은 전문가나 정책입안자들은 정부개입비용으로 정부지출액만을 고려하므로, 사회최적인 정부개입수준은 높아질 수 밖에 없다. 그러나 민간경제를 왜곡시키는 비용까지 포함할 경우에는 정부개입수준은 상대적으로 낮아지게 된다. 따라서 정부크기에 대해 큰 정부와 작은 정부로 나뉘는 근본적인 이유는 정부개입에 대한 사회적 비용을 어떻게 산정하느냐에 달려있다.
결론적으로 공공성 혹은 공공재 이론은 정부개입을 위한 논리로 많이 활용되고 있으나, 정부개입을 위한 필요조건도 충분조건도 아닌, 아무런 연관관계가 없는 것이다. 그럼에도 불구하고, 공공성 논리를 통해 정부지원을 확대하려는 논리가 만연하는 이유는 공공성 논리가 감성적으로 국민들에게 호소력을 가지고, 공공부문은 정부팽창을 통해 사적이윤을 추구할 수 있기 때문이다. 결국 정부개입의 이론적 기반은 정부개입에 따른 비용으로 정부지출액, 규제비용, 지대추구비용, 세금의 초과부담을 모두 포함한 전체 사회비용과 대비하여 정부개입에 따른 사회적 편익을 비교함으로써 결정되어야 할 사항이다. 단순히 비논리적인 공공성과 같은 구호수준의 논리를 통해 정부개입을 확대하게 되면, 그만큼 사회비용이 상대적으로 높게 되어, 국가 경제발전을 저해하게 된다.
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말도 안되는 논리이지만, 뉴라이트의 전형적인 공공성 이해 논리가 무엇인지를 파악하기 위해 관련논문을 담아놓는다.
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공공성 논리의 허구 (서울, 현진권 아주대 경제학과 교수, 2008-09-06 26면)
정부가 공기업 개혁방향을 ‘선진화’라는 용어로 포장하여 발표하였다. 내용을 보면 촛불 시위꾼들의 눈치를 보느라, 중요한 부문에 대한 개혁은 빠져 있다. 공기업 개혁의 핵심은 생산성 향상이다.
참여정부 때는 평가와 감독을 강화하여 개혁하려 했으나, 공기업은 오히려 커졌다. 공공부문의 생산성 향상은 경쟁을 통해서만이 가능하며, 이는 곧 민영화를 의미한다. 공공부문의 반발도 만만찮다. 민영화를 반대하는 대표적인 논리가 공공성이다. 우리 사회에서 공공성 논리를 내세우는 영역은 방송, 의료, 교육, 보육, 금융, 교통, 전력, 문화 등 수없이 많다. 경쟁을 위한 민영화는 이성적 논리인 반면, 공공성은 감성적 논리이므로 민영화 정책이 공공성 논리에 밀리고 있는 것이다. 공공성 주장이 과연 ‘공공’을 위한 논리인가, 아니면 관련 이해집단들의 사적이익을 추구하기 위한 허구논리인가에 대한 비판이 필요한 시점이다. 공공성 논리는 더 이상 ‘공공의 이익’을 위한 논리가 아니고, 공공부문을 팽창시키기 위한 수단이면서, 방만한 공공부문을 엄폐하기 위해 사용되고 있다.
공공성은 주관적이며 감성적인 용어이므로, 경제학에서는 ‘공공재’를 정의하고, 정부역할을 제시하고 있다. 공공성, 혹은 공공재 이론은 정부개입을 위한 논리로 많이 활용되고 있으나, 정부개입을 위한 필요조건도 충분조건도 아니다. 그럼에도 불구하고 공공성 논리를 통해 정부지원을 확대하려는 논리가 만연하는 이유는 공공성 논리가 국민들에게 감성적 호소력을 가지면서, 정치적 지지를 유도할 수 있기 때문이다, 그 결과 해당 공공부문은 집단이익을 추구할 수 있고, 방만한 경영구조에 대한 국민의 따가운 시선을 피할 수 있다. 대표적인 예가 공영방송인 KBS이다. 방만한 경영구조의 비효율성 문제가 심각한 수준이지만 공공성 논리를 앞세워 본질적인 문제를 회피하려 한다. 민간부문은 비효율적 경영구조와 성과를 가지면 시장기능에 의해 퇴출된다. 그러나 공공부문은 아무리 심각한 낭비와 비효율적 구조를 가져도, 공공성 논리를 앞세워 공공의 이익을 위해 노력한 결과인 양, 오히려 큰소리치면서 살아갈 수 있다. 결국 공공성 논리 때문에 그 비용은 고스란히 국민들이 지면서, 제대로 따지지도 못하는 국민이 되어 가고 있다.
공공성 논리와 정부개입과는 논리적 연관성이 없다. 방송이 공공성을 가지지만 민영방송이 존재하듯이, 정부도 사적재화를 많이 제공하고 있다. 올해 정부 예산안을 보면, 전체의 절반 정도는 사적재화를 제공하는 데 배정되어 있다. 따라서 공공성 논리가 중요한 것이 아니고, 정부역할의 올바른 방향을 고심해야 할 시기이다. 적정한 정부규모는 정부개입에 따른 전체 사회비용 대비 사회적 편익을 비교해서 결정해야 한다. 감성적이고 비논리적인 공공성과 같은 구호수준의 논리에 밀려 민영화 정책이 실패하면, 그만큼 사회비용이 높아져, 국가 경제발전을 저해하게 된다. 개방화된 세계경제로 인해 정부개입에 따른 사회적 비용이 점차로 높아지는 시대이다. 그래서 세계의 모든 선진국들이 민영화 흐름에 동참하고 있는 것이다.
민영화 정책에 저항하는 이해집단들의 공공성 논리가 더 이상 공공부문의 안주나 팽창을 합리화하는 수단으로 사용되지 않도록, 공공성의 허구를 알아야 한다. 과거 개발시대에는 민간영역이 발전하지 않아, 정부가 공공성 이름으로 많은 재화를 직접 공급하였다. 이제 시대는 달라졌고, 공공성 논리의 다른 면을 동시에 봐야 한다. 공공성 논리에 교묘히 숨어있는 이해집단의 이익추구 행위를 읽고 비판하는 사회적 분위기가 되어야 한다. 이 시대에 공공성 논리는 더 이상 공공의 이익을 위한 것이 아니고, 오히려 한국의 선진국 진입을 가로막는 최대의 지적 장애물이다. 이제 우리 국민도 공공성 논리에 기죽지 말고, 우리 세금으로 큰소리치는 공공부문의 공공성 논리에 ‘경쟁을 통한 자발적 개혁’ 논리로 대응해야 한다.
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공기업개혁_발제_현진권.pdf현진권. 2007. 공공성 논리의 허구. '공기업 문제, 민영화가 해법이다' 제1차 정책토론회(2007. 10. 8). 바른사회시민회의.
공공성 논리의 허구
현 진 권(아주대 경제학과 교수 바른사회 사무총장)
1. 팽창하는 공공부문과 낮은 생산성
2. 공공성 논리를 공공부문 팽창하는 수단으로 사용함
- 참여정부의 정책기조는 "분배"와 "형평"이며 개별 공공기관 입장에서는 "공공성" 논리를 강조함으로써 팽창할 수 있는 이론적 근거를 확보하였음.
o 개별 공공기관 입장에서는 공공성 논리로 무장함으로써 두가지 이점이 발생하는데m 첫째 참여정부의 정책기조에 맞출 수 있고, 둘째 기관의 몸집 키우기를 쉽게 이룰 수 있음.
3. 공공성은 불완전한 개념으로 정책방향을 결정하는 논리로 사용되면 안됨
- 공공성(publicness)은 개념이 완전하지 않기 때문에 경제학에서는 사용하지 않는 개념임. 정확히 정의될 수 없는 개념을 정책결정시 논리로 사용할 경우에 포퓰리즘 정책이 됨.
- 경제학에서는 대신 공공재(public goods)라는 용어를 사용함. 공공재는 비경합성(non-rivalry)과 비배타성(non-excluability)라는 두가지 특성을 만족시켜야 함. 대표적인 예가 국방으로 특정한 사람이 추가적으로 국방서비스를 받아도 기존의 국민들에는 영향을 미치지 않고 특정한 사람만을 국방서비스에서 제외할 수도 없음.
- 공공재는 재화의 본질적인 속성에 의해 결정되는 것이 아니고 환경에 따라 공공재가 될수도 있고 되지 않을수도 있음. 혼잡이 없는 일반도로의 경우에는 공공재이지만 혼잡이 발생할 때는 경합성 성격을 가지므로 공유자원(commons)이 됨.
- 공공선택이론에서는 공공재 이론은 정부가 생산해야 한다는 논리와는 연결고리가 없다고 단언함. 등대가 공공재라고 하지만 19세기 영국에서는 항구를 사용하는 선박에 등대비용을 부과하였으므로 사유재(private goods)가 됨.
--> 엄격한 경제이론에서도 공공재 논리는 정부제공과는 별개의 문제라고 설명하고 있음.
- 공공성이란 과학적으로 전혀 검증되지 않은 개념이지만 감성적으로 일반인들에게 공감을 주므로 역으로 공공기관은 몸집 키우기 위한 논리로 사용되고 있음.
--> 과연 그랬던가. 이명박 정부의 정부조직개편에 있어서 공공성은 전혀 고려되지 않았다.
4. 정부가 많이 공급하면 그 재화는 공공성을 가짐
- 사적시장에서 거래되고 있는 사유재(private goods)도 정부에서 공짜로 많이 공급하면 그 사유재는 공공재가 되어 버림.
따라서 공공재는 정부지출의 원인이 아니고 정부지출의 결과로서의 성격을 가짐.
- 현재 사적시장에서 거래되는 많은 사유재도 공공성을 주장하는 이해집단이 요구하는대로 정부지출을 확대하면 공공재가 되어버림. 극단적인 예를 들면 철도서비스가 공짜가 되면 철도는 공공재가 됨.
- 사적시장에서 거래되고 있는 현재의 사유재가 공공성 논리로 정부지출을 확대함으로써 공공재 성격으로 변화함으로써 야기되는 문제점은;
1) 해당 재화의 민간시장이 소멸하며 이는 경제퇴보를 의미함.
2) 해당 재화가 공공재가 됨으로써 공공기관이 팽창하는 원인을 제공함.
--> 결과적으로 공공성 논리강조는 민간경제를 위축시키고 공공부문이 팽창하는 사회주의식 구조를 만들게 됨 됨.
5. 공공성 논리를 통한 무차별적 지원에서 저소득층을 대상으로 하는 차별적 지원으로
- 공공성 논리가 요구하는 사항은 모든 소득계층에 대해 무차별적 정부지원이므로, 온정주의적 사고에서 감성적으로 일반 국민에게 어필할 수 있지만 포플리즘 정책의 대표적인 방향임. 단기적으로는 작은 민간경제와 큰 정부 형태를 보이다가 장기적으로 민간경제와 정부가 모두 망하는 결과를 보일 것임.
- 보다 이성적인 정책방향은 저소득 계층에 한정해서 정부지원을 집중하는 것이며, 나머지 계층에 대해서는 시장기능에 맡겨야 함. 단기적으로 큰 민간경제와 작은 정부 형태를 보이지만 장기적으로 민간경제의 성장이 가속화될 것임.
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공공성 논리는 공공부문 팽창을 위한 수단이다 (현진권 / 아주대 경제학과 교수, CFE Report No. 46, 2008-06-11)
[요 약] 우리 사회에서 ‘공공성’ 논리가 많은 분야에서 제기되고 있으나, 공공성 주장이 과연 ‘공공’을 위한 논리인가, 아니면 관련 이해집단들의 사적이윤을 추구하기 위해 내세우는 허구논리인가에 대한 심각한 검토가 필요한 시기이다.
방송, 의료, 교육, 금융, 교통, 전력, 문화 등, 많은 이해집단들이 구호적인 수준에서 ‘공공성’을 주장하는 근본적인 이유는 해당 분야에 대한 정부지원을 확대 혹은 유지하기 위함이다. 따라서 공공성 논리는 더 이상 공공을 위한 논리가 아니고, 공공부문을 팽창하기 위한 수단이며, 공공부문의 비효율성을 엄폐하기 위한 수단으로 사용되고 있다.
공공성은 매우 감성적인 용어이므로, 경제학에서는 사무엘슨(Samuelson) 교수에 의해 공공재(public goods)를 정의하고, 정부 역할을 제시하고 있다. 공공재 이론의 초기에는 공공재는 정부제공이 필연적인 재화로 설명하였으나, 공공선택이론(Public Choice Theory)에서는 공공재 논리가 정부팽창을 합리화시켜, 정부실패로 가는 폐단을 지적하였다.
공공성 혹은 공공재 이론은 정부개입을 위한 논리로 많이 활용되고 있으나, 정부개입을 위한 필요조건도 충분조건도 아니며, 아무런 연관관계가 없다. 그럼에도 불구하고, 공공성 논리를 통해 정부지원을 확대하려는 논리가 만연하는 이유는 공공성 논리가 감성적으로 국민들에게 호소력을 가지고, 공공부문은 정부팽창을 통해 사적이윤을 추구할 수 있기 때문이다.
실제로 공공재이지만, 정부에서 제공하지 않고 민간에서 제공하는 예는 수없이 많다. 대표적인 예로서 방송은 비경합성과 비배제성을 만족시키는 순수한 공공재 임에도 불구하고, 민간방송인 SBS가 존재하는 것은 공공재 논리와 정부제공 간에 논리적 비연결성을 규명한다. 그럼에도 불구하고, 공공성 논리의 더 큰 문제점은 공공성을 표방하면서, 공공부문 경영구조의 비효율성을 엄폐하는 수단으로 사용되고 있다는 것이다. 한 예로 공영방송인 KBS는 공공성을 강조하지만, 경영구조의 비효율성 문제는 심각한 수준이며, 이는 SBS에 비해 직원 수와 비용구조에서 인건비가 차지하는 비중이 훨씬 높은 지표를 통해 간접적으로 파악할 수 있다.
공공재이지만, 민간에서 제공하고 있듯이, 사유재이지만 정부에서도 많이 제공하고 있다. 중소기업 및 농어촌 지원, 연구개발, 사회복지, 교육 등은 공공재라기보다는 사유재이다. 2008년 정부 예산안을 보면, 전체 예산의 56.9%가 이들 사유재 제공에 사용되므로, 정부역할과 재화의 성격과는 아무런 논리적 연계성이 없다. 따라서 재화의 공공성 여부를 떠나서 정부역할에 대한 바람직한 방향을 고민해야 할 시기이다.
적정한 정부크기란 정부개입에 따른 비용으로 정부지출액, 규제비용, 지대추구비용, 세금의 초과부담을 모두 포함한 전체 사회비용과 대비하여 정부개입에 따른 사회적 편익을 비교함으로써 결정되어야 할 사항이다. 감성적이며 비논리적인 공공성과 같은 구호수준의 논리를 통해 정부개입을 확대하게 되면, 그만큼 사회비용이 높게 되어, 국가 경제발전을 저해하게 된다. 특히 세계경제가 개방화됨에 따라 정부개입에 따른 사회적 비용이 점차로 높아짐에 따라 어쩔 수 없이 작은 정부로 갈 수밖에 없었으며, 모든 선진국들이 이러한 흐름에 동참하고 있다.
이명박 정부는 공공부문의 민영화 정책을 발표하였으며, 시대적 흐름에도 맞는 정책방향이다. 그러나 민영화에 저항하는 해당 분야의 이해 당사자들은 민간부문에 맡겨서는 안되며, 반드시 공공부문이 맡아야 한다는 논리로서 공공성을 주장하고 있다. 공공성 논리가 더 이상 공공부문의 안주 및 팽창을 합리화시키는 수단으로 사용되지 않도록, 공공성 논리의 허구를 국민들에게 인지시킬 필요가 있다. 정부팽창에 따른 모든 비용은 국민들이 부담하기 때문이다.
목 차
I. 배경
Ⅱ. 공공성 사용의 실태
Ⅲ. 공공성과 공공재
Ⅳ. 공공성과 정부
Ⅴ. 공공재 논리를 통한 정부팽창
Ⅵ. 정부개입의 비용
Ⅶ. 결론
참고문헌
김진영·현진권, “공공성 논리와 정부팽창행위: 공영방송의 경우,” 한국재정학회 발표논문, 2008.
Buchanan, James, "Market Failure and Political Failure," Cato Journal, Vol. 8, No. 1, 1988, p. 1-13.
Holcombe, Randall, Public Sector Economics, Pearson Prentice Hall, 2006.
Mankiw, Gregory, Principles of Economics, South-Western, 2004.
Niskanen, W., Bureaucracy and Representative Government, Chicago, Aldine Atherton, 1971.
Samuelson, P., "The Pure Theory of Public Expenditure," Review of Economics and Statistics, Vol. 36, 1954, p. 387-389.
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현진권. 2008. 큰 정부로 가는 수단으로서 공공성 논리. 바른사회시민회의 창립6주년 기념 정책토론회 '늦출 수 없는 결단, 이제는 민영화다!'(2008. 2. 21) 자료집.
큰 정부로 가는 수단으로서 공공성 논리
현 진 권 (바른사회 사무총장 / 아주대 경제학과 교수)
1. 공공성 사용의 실태
- "공공성"이란 용어가 아무런 비판 없이 큰 정부를 만들기 위한 수단으로 남용되고 있는 실정임.
ㅇ 2007년 한해동안 "공공성"이란 용어가 언론에서 사용된 건수는 총 3,276건에 달함. (야후 포탈의 경우)
<표 1> 공공성 논리가 사용되는 예
- "공공성"을 통해서 묵시적으로 의도하는 바는 다음과 같음.
ㅇ 공공성을 주장하는 해당 분야의 서비스는 일반 국민들이 기본적으로 소비해야 하는 재화 혹은 서비스이므로, 소득수준과 관계없이 모든 국민들이 소비할 수 있어야 함.
ㅇ 현실적으로 모든 국민들이 사용 가능하기 위해서 정부가 그 역할을 담당해야 함.
→ 공공성이란 구호 속에는 "지향하는 목표"와 이를 "달성하기 위한 수단"이 모두 내포되었음.
- 결론적으로 공공성 논리는 큰 정부 (혹은 정부팽창)로 가기 위한 논리를 제공하고 있으므로 논리적 문제점에 대해 지적하고자 함.
2. 공공성과 공공재
- 공공성의 문제를 심도 있게 분석한 학문은 경제학이며, 좀 더 구체적으로" 공공재"(public goods)로 정의함.
ㅇ 공공재는 "비경합성"과 "비배타성"을 가진 재화로 정의함.
ㅇ 국방의 예를 들면, 4천만이 현재 국방서비스를 받고 있는데 한 사람이 추가적으로 더 국방서비스를 받는다고 해도 비용이 발생하지 않으므로 비경합성을 가지고, 특정인에 대해 국방서비스를 받지 못하게 배제할 수 없으므로 비배타성을 가짐.
- 공공재는 경제적 정의이지 기술적인 정의가 아니기 때문에 재화의 본질적인 특성을 의미하지 않음. 즉 같은 재화라고 해도 주위환경에 따라 공공재가 될 수도 있고 사유재도 될 수 있음.
o 예를 들면 도로의 경우, 한산한 도로는 공공재이지만 심한 혼잡이 있으면 사유재가 됨. 따라서 도로는 혼잡여부에 따라 공공재 혹은 사유재로 자유롭게 바뀌게 됨.
3. 공공성과 정부
- 공공재는 정부가 제공해야 한다고 믿는 경향이 있는데 (심지어 경제학자들까지도...) 이는 잘못된 사고임.
ㅇ 도로의 예로 설명하면; 특정구역의 교통량을 볼 때 3차선 도로의 건설이 경제적으로 타당하며, 이때 출퇴근시간에는 어느 정도의 혼잡이 발생할 수 있으므로 이 때는 공공재가 아님. 그러나 10차선의 도로를 건설하면 이 도로는 결코 혼잡이 없으므로 항상 공공재가 됨.
→ 공공재이기 때문에 정부가 제공해야 하는 것이 아니고 정부가 제공하면 항상 공공재가 됨.
- 우리가 흔히 접하는 재화들 중에서 공공재의 정의에 일치하지만 민간에서 제공하는 예가 수 없이 많음.
ㅇ 방송: SBS는 민간이며, 외국의 경우에는 공공부문보다 민간부문이 훨씬 많으며, 미국의 경우 ABC, NBC, CBS 모두 민간임.
ㅇ 컴퓨터 소프트웨어: 주위에 많이 사용하는 소프트웨어는 순수공공재이나, 정부에서 제공하는 것은 없으며, Bill Gates는 이로서 세계에서 가장 부자가 되었음. 즉, 공공재를 생산하여 세계최고의 부자가 된 사례임.
- 실제로 정부지출행위를 본다고 해도, 2008년 전체 예산액 257조 원 중에서 사유재 제공이 57%를 차지하고 있음.
ㅇ 정부가 제공하는 재화는 공공재보다 사유재가 더 많음.
▶ 결론적으로 "공공재"와 "정부가 제공해야 한다는 믿음" 간에는 아무런 논리적 근거가 없는 비과학적인 "감성적 믿음"에 불과함.
4. 공공재 논리를 통한 정부팽창
- 정부행위를 설명하는 학문 중에서 "공공선택이론"(public choice theory)은 정부란 사람으로 이루어진 만큼 개인 혹은 기업이 자신들의 이해관계를 우선하는 것 같이 정부도 구성원인 공무원들의 이해관계가 국민의 사회후생보다 우선한다고 설명함.
ㅇ 정부를 천사라고 생각하면, 정부의 많은 불합리적 행위를 설명할 수 없는 반면, 구성원들의 이해가 우선한다고 생각하면 현실의 많은 문제를 정확하게 설명할 수 있으므로 공공선택이론은 20세기 중반부터 빠르게 발전하고 있음.
→ 정부는 천사가 아니므로, 큰 정부일수록 공무원들은 사적이해(self interest) 수준을 공무원의 자리, 승진기회, 민간통제력을 통해 강화할 수 있음.
ㅇ 새 정부의 정부 통폐합 안에 대해 공무원들의 심한 저항을 보면 이러한 가정이 좀 더 현실적임을 알 수 있음.
- 앞의 도로의 예로서 설명하면, 3차선 도로를 건설해야 경제적으로 타당함에도 불구하고 정부는 10차선 도로를 건설하는 것이 공무원들의 사적이해를 높일 수 있으므로 항상 사회적 최적수준보다 훨씬 높은 지출을 하게 되는 유인책을 가지고 있음.
ㅇ 필요이상으로 지출함에 따라 예산규모가 커지고 예산규모에 맞추어 자리가 생기며 좀 더 승진할 기회가 더 많아지고 높아진 정부지출만큼 민간을 통제하는 힘이 커짐.
▶ 결론적으로 정부는 가능하면 지출규모를 확대하여 사적이윤을 최대화하려고 하며, 이때 사용하는 논리가 "공공성" 혹은 "공공재"임.
ㅇ 공무원들의 사적이윤 추구라는 본심을 숨기고 마치 국민들을 위한 것인 양 보여주면서 의도한 목적을 달성하는 강력한 논리적 수단이 "공공성"임.
5. 정부개입의 비용
- 큰 정부보다 작은 정부로 가야 하는 이유는 큰 정부의 사회적 비용이 너무 크기 때문임. 단순히 예산액 혹은 공무원 수의 증가가 문제가 아니고 큰 정부가 파생적으로 발생시키는 추가적인 사회적 비용이 너무 크기 때문임.
- 정부개입의 비용은 크게 네 가지로 나눌 수 있음.
정부개입비용 = 정부지출액 + 규제비용 + 지대추구비용 + 세금의 초과부담
(1) 정부지출액: 정부개입의 직접비용으로는 국회의 예산승인에 의해 결정되는 지출액이며 비교적 개념이 단순하므로 대부분의 사람들이 쉽게 정부개입의 비용으로 이해하고 있음.
(2) 규제비용: 정부가 시장개입을 하게 됨으로서 야기되는 비용으로 정부가 팽창하게 되면 필연적으로 민간경제에 규제를 강화하게 되고 이는 민간경제의 자원배분 효율성을 저해하게 됨.
(3) 지대추구비용: 민간영역은 해당 산업에 이로운 입법과 규제를 현실화하기 위해 정치인과 공무원을 대상으로 다각도의 로비활동을 하며, 이러한 비용은 기업이 정상적인 생산 활동에 투입되어야 함에도 불구하고 정부개입이 커짐에 따라 기업의 생산 활동을 저해하는 사회적 비용이 됨.
(4) 세금의 초과부담비용: 예산은 주로 세금으로 충당되며, 세금은 민간경제에 심각한 자원배분의 왜곡현상을 야기하며, 이를 초과부담(excess burden)이라고 함.
- 올해 정부예산 257조원은 단지 정부지출액일 뿐이나 위의 세 가지 추가적 비용을 모두 합하면 1,000조원이 될 수도 있음.
ㅇ 세금의 초과부담비용에 대한 미국의 한 추정치가 세금액의 1.6배를 보여줌.
ㅇ 문제는 정부가 커짐에 따라 비용이 비례적으로 증가하는 것이 아니고 급격하게 증가하는데 있으므로 작은 정부를 지향해야 함.
- 특히 세계경제의 개방화로 인해 이러한 추가적 비용크기가 과거 폐쇄경제하에서 보다 월등하게 높아지고 있다는 사실임.
ㅇ 개방화에 따라 왜 선진국들이 작은 정부로 개혁을 잡는지에 대한 이론적 근거를 제시해 줌.
6. 결론
- 공공성 혹은 공공재 이론은 정부개입을 위한 논리로 많이 활용되고 있으나, 정부개입을 위한 필요조건도 충분조건도 아닌 아무런 연관관계가 없음.
ㅇ 그럼에도 불구하고 공공성 논리를 통해 정부지원을 확대하려는 논리가 만연하는 이유는 공공성 논리가 감성적으로 국민들에게 호소력을 가지고 공공부문은 정부팽창을 통해 사적이윤을 추구할 수 있기 때문임.
- 적정한 정부크기란 정부개입에 따른 비용으로 정부지출액, 규제비용, 지대추구비용, 세금의 초과부담을 모두 포함한 전체 사회비용과 대비하여 정부개입에 따른 사회적 편익을 비교함으로써 결정되어야 할 사항임.
▶ 단순히 비논리적인 공공성과 같은 구호수준의 논리를 통해 정부개입을 확대하게 되면 그만큼 사회비용이 높게 되어 국가 경제발전을 저해하게 됨.
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공공성과 공공재 논리가 같은 목표를 공유한다고 한 후에 공공재 이론에 대한 비판으로 공공성 논리에 대한 비판을 대체하고 있다. 공공성에 대해서 제대로 된 개념정의도 없다.
현진권. 2008. 공공성은 정부개입을 필요로 하는가. 경제학 공동학술대회 발표논문집.
공공성은 정부개입을 필요로 하는가?
Does Publicness Need the Government Intervention?
현진권(아주대 경제학과) 2008년 2월
요약
우리 사회의 다양한 분야에서 공공성을 강조하는 근본적인 이유는 해당 분야에 대한 정부지원을 확대하기 위함이다. 경제학에서 공공재 이론은 Samuelson에 의해 처음으로 이루어졌으며, 주로 정부지출을 설명하는 수단으로 사용되었다. 공공선택이론에서는 공공재 이론이 정부팽창 수단으로 사용되어, 정부실패를 야기한다고 설명한다. 즉 공공재 이론과 정부개입과는 아무런 논리적 연관성이 없다. 공공재의 특성을 모두 만족시키는 재화라고 해도, 민간영역에서 공급되는 예들은 쉽게 찾을 수 있다. 또한 정부에서 제공하는 많은 재화 및 서비스들은 성격상 공공재가 아닌 사유재이다. 그럼에도 불구하고, 공공재 이론이 시장실패를 설명하는 한 요소가 되고, 정부개입 타당성을 확보하기 위해 사용되는 것은 정부개입을 통해 분배기능을 강화하려는 의도이며, 온정적 정부기능에 대해 사람들의 감성을 자극하는 접근법으로 볼 수 있다.
정부팽창은 공공부문의 본질적 속성이므로, 정부에서는 국민들이 필요로 하는 재화를 필요이상으로 확대공급하는 경향이 있다. 따라서 공공재는 정부개입에 대한 논리가 아닌, 정부개입에 따른 결과로서 나타나는 현상이다. 정부개입에는 직접비용인 정부지출액과 민간부문의 자원배분을 왜곡시키는 규제비용, 지대추구비용, 세금의 초과부담비용을 포함하므로, 전체비용은 매우 크다. 일반적으로 경제학적 틀에 익숙하지 않은 전문가나 정책입안자들은 정부개입비용으로 정부지출액만을 고려하므로, 사회최적인 정부개입수준은 높아질 수 밖에 없다. 그러나 민간경제를 왜곡시키는 비용까지 포함할 경우, 정부개입수준은 상대적으로 낮아지게 된다. 따라서 정부크기에 대해 큰 정부와 작은 정부로 나뉘는 근본적인 이유는 정부개입에 대한 사회적 비용에 대한 인식차이로 볼수 있다.
결론적으로 공공성 혹은 공공재 이론은 정부개입을 위한 논리로 많이 활용되고 있으나, 정부개입을 위한 필요조건도 충분조건도 아니다. 그럼에도 불구하고, 공공성 논리를 통해 정부지원을 확대하려는 논리가 만연하는 이유는 공공성 논리가 감성적으로 국민들에게 호소력을 가지고, 공공부문은 정부팽창을 통해 사적이윤을 추구할 수 있기 때문이다. 비논리적인 공공성과 같은 구호수준의 논리를 통해 정부개입을 확대하게 되면, 결과적으로 국가의 경제발전에 저해하게 된다.
핵심어: 공공성, 공공재, 시장실패, 정부실패
Ⅰ. 서론
방송, 교육, 보육, 주택, 교통, 문화, 예술 등, 공공성을 구호로 까지 내세우는 예는 수없이 많다. 이들이 공공성을 주장하면서, 묵시적으로 의도하는 바는 두가지로 요약할 수 있다. 해당 분야가 사회적으로 중요한 기능을 하다는 것과, 그렇게 때문에 정부지원을 확대해야 한다는 것이다. 결국 사회적 중요성 강조는 정부지원확대를 위한 보조논리로 볼 수 있다. 공공성 논리를 통해 정부지원확대를 주장하는 분야가 너무도 많기 때문에 한정된 재원을 가진 정부는, 효율적인 정부재원의 배분을 위해 공공성이 정부지원확대와 논리적 연관성이 있는지에 대한 검토가 필요하다2). 그렇지 않을 경우, 공공성 논리는 정부팽창을 야기하는 보편적 논리로서 더 확대될 것이기 때문이다3).
2) 경제학을 제외한 대부분의 사회과학에서 공공성에 대한 연구는 일반인들의 시각과 별다른 차이가 없어, 공공성 강조를 통해 정부개입의 확대이다.
3) 실제로 공공성을 상대적으로 많이 강조해 왔던 노무현 정부동안 정부팽창이 빠르게 진전되었다. 공무원 수의 증가비율을 역대정부별로 비교해 보면, 김영삼 정부때는 제6공화국에 비해 4.9%, 김대중 정부때는 -3.7%이나 노무현 정부기간인 2007년 8월 기준으로 약 95만명이며, 이는 전 정부에 비해 7.3% 증가비율이다. GDP 대비 국가채무수준은 2000년에 16.3%이나, 노무현 정부이후인 2004년에 22.6%, 2006년에는 26.5%로 급속도로 늘어났다. 이를 단적으로 보여주는 상징적인 비교로서, 1948년 정부수립 이후 2003년까지 역대 정부의 누적채무가 134조원인 반면, 노무현 정부 4년 동안에 이루어진 추가 채무규모가 167조원이다.
공공성에 대한 경제학적 분석은 Samuelson(1954)이 "공공재(public goods)" 개념을 처음으로 제시함으로써 본격적인 연구가 시작되었다. 이는 공공성이란 비교적 추상적인 개념이므로, 이를 구체적으로 경제학적 틀에서 분석하기 위해서는 재화로서의 성격을 구체적으로 명시해야 하기 때문이다. 일반적으로 공공재를 정의하는데는 "비경합성(non-rivalry)"과 “비배제성(non-excludability)" 특성을 사용한다. 이러한 특성들로 인해 공공재는 시장메카니즘에 의해 자원배분이 효율적으로 이루어질 수 없으므로, 시장실패(market failure)를 설명하는 대표적인 예들 중의 하나이다. 그러나 공공선택이론(public choice theory)에서는 공공재 이론이 논리적으로 정교하지 않아, 정부개입에 대한 타당성을 전혀 제공하지 못한다고 비판하였다. 또한 공공성을 통해 정부지원확대를 의도하는 것과 같이, 공공재 이론은 정부의 시장개입을 정당화하기 위한 수단으로 사용되는 개념이라고 설명하고 있다.
Ⅱ. 공공성과 공공재 이론
1. 공공성 용어가 사용되는 실태
한국 사회에서 공공성이란 용어는 매우 다양한 분야에서 사용되고 있다. 해당 분야에서 공공성이란 용어는 학문적 연구에서 뿐아니라, 상당히 많은 분야에서 정치적 구호로써 많이 사용되고 있다. 정치적 구호에는 일반 국민들에게 쉽게 감성적으로 접근하기 쉬운 용어를 사용하는데, “공공성”이란 용어가 많이 사용되는 이유를 생각해 볼 필요가 있다. 공공성 개념은 정확히 정의하기 어려움에도 불구하고, 정치적 구호로 까지 사용되는 이유는 공공성에 대한 학문적 정의 이전에, 일반 국민들에게 묵시적으로 인식되는 개념이 존재한다고 볼 수 있고, 이를 두가지로 요약할 수 있다. 첫째, 공공성을 주장하는 해당 분야의 서비스는 일반 국민
들이 기본적으로 소비해야 하는 재화 혹은 서비스이므로, 소득수준과 관계없이 모든 국민들이 소비할수 있어야 한다. 둘째, 현실적으로 모든 국민들이 사용가능하기 위해서 정부가 그 역할을 담당해야 한다. 따라서 공공성이란 구호 속에는 지향하는 목표와 이를 달성하기 위한 수단이 모두 내포되었다고 볼수 있다.
공공성을 주장하는 각 분야에서 공공성에 대한 정확한 정의에 대한 고찰없이 구호로까지 보편적으로 사용되는 근본적인 이유는 공공성 주장을 통해 그 분야의 사적이윤을 극대화시킬 수 있기 때문이다. 즉 공공성이란 용어를 통해 그 분야의 사회적 중요성을 일반국민들에게 강조할 수 있고, 정부지원의 확대를 자연스러운 가치로서 인식하게 할수 있기 때문이다. 따라서 해당 분야에서 그동안 공공성이란 개념에 대한 비판적 고찰이 없었던 이유는 그 분야의 사적이윤을 극대화할 수 있다는 이해관계가 일치하기 때문에 공공성에 대한 정확한 정의 혹은 개념고찰에 대한 수요는 발생하지 않는 것이 당연하다. 학계 뿐아니라, 노동조합에서도 공공성이란 개념이 아무런 비판적 고찰없이 보편적으로 사용되고 있으며, 이는 문화분야 뿐아니라 많은 분야에서 공통적으로 볼 수 있는 현상이다.
많은 분야에서 공공성이란 논리강조를 통해 정부지원의 확대를 요구하는 현상이 보편화되고 있음에도 불구하고, 공공성과 정부지원 간의 관계를 체계적으로 분석한 연구는 거의 없는 실정이다. 공공성이란 개념에 대한 정확한 정의와 공공성이 곧 정부지원을 전제로 하는 논리인가에 대한 체계적인 분석은 정부재원을 효율적으로 사용할 수 있기 때문이다. 특정분야의 종사자들은 그들의 이해관계가 일치하기 때문에 공공성을 주장하는 것이 당연하지만, 정책을 집행하는 해당분야의 공무원 입장에서도 그 분야의 예산을 극대화할 수 있기 때문에 공무원의 사적이해에도 일치한다. 따라서 공공성 논리는 해당 분야의 민간부문 관계자 뿐아니라 공공부문의 해당부서 관료들의 이해관계와도 일치하기 때문에 정부가 필요이상으로 팽창하는 논리적 수단으로 사용된다. 즉 공공성이란 논리는 해당분야의 민간영역에 대한 정부지원확대에 따른 비효율성과 공공영역에서 해당 부서가 팽창함에 따라 야기되는 비효율성이란 두가지 형태의 사회적 비용을 발생할 수 있다. 따라서 공공성 개념과 정부지원 간에 객관적 연구는 정부재원을 효율적으로 사용하는데 중요한 기초연구라고 할 수 있다.
<표 1> 공공성 논리가 사용되는 예
□ 한미 FTA
o 한미 FTA 협상에서 교육 의료시장은 전혀 개방되지 않았는데, 정부는 교육 의료의 공공성이 강해 개방을 유보하였다고 밝혔다. (2007년 4월 3일)
□ 교육
o 전교조 등 진보 진영은 개방형 이사제의 취지는 사학들의 족벌 체제를 타파하고 투명성을 높이기 위한 것으로 현행 사학법을 다시 재개정하는 것은 오히려 사학의 공공성을 해칠 것이라는 주장으로 맞섰다 (2007년 6월 29일)
□ 보육
o “보육의 공공성을 강화하고 모든 아동에게 균등한 보육기회와 양질의 보육서비스를 제공하기 위하여 기본보조금 제도 도입” (2006년 3월, 여성가족부 새싹플랜 (안) 중에서)
o 유희정, 강정희, 민간보육시설의 공공성 강화방안 연구, 한국여성개발원, 연구보고서 240-10, 2003.
“보육의 공공성은 자녀양육이 부모에 의해 수행되기 어려운 경우 사회가 이를 지원하여 자녀양육에 문제가 없도록 지원해 주는 제도라고 하겠다.”(p. 18)
□ 의료
o 전국한의대학생회연합과 전국약대학생회협의회로 구성된 “의료 공공성을 파괴하는 한미FTA 저지 보건의료학생모임”은 한미 FTA 협상이 의료 공공성을 파괴한다며 협상을 규탄.(2007년 3월)
o 건강권 실현을 위한 보건의료단체연합 등이 참여하고 있는 '간병노동자 노동권 확보와 사회 공공성강화를 위한 공동대책위'(이하 공대위)는 .... 장기요양제도의 공공성과 요양서비스 질이 담보되지 않은 영리업체가 난립하게 될 것이라고 밝혔다. (2007년 6월 29일)
□ 방송
o "공공서비스 확대와 디지털 전환을 위한 텔레비전 방송 수신료 인상에 관한 공청회", 2007년 6월 25일 KBS 주최 공청회 제목
o "방송의 공공성이 개인의 재산권보다 우선이다", 전국언론노조 민영방송노조협의회 성명서 제목 (2007년 6월 15일)
□ 전력
o 전력관련노동조합연대회의(전력연대)는 “전력사의 증시상장은 전력산업의 사유화, 개방화함으로써 전력산업의 공공성을 파괴시키고....” (2007년 7월 12일)
□ 주택
o 참여연대 등 41개 단체가, “1가구1주택 국민운동” 2007년 4월 11일, 출범식가지고, “투기수단으로 전락한 토지와 주택의 공공성을 되살리는 범국민적 운동을 시작한다.”
□ 금융
o 증권노동자 200여 명이 12일 저녁 국회 앞에 모였다. 이들은 한 손에 ‘금융 공공성 쟁취’ 글귀가 적힌 주황색 깃발을 들고 단결투쟁가를 불렀다. (2007년 6월 12일)
증권업종본부(본부장 이재진) 소속 20개 노조는 이날 ‘금융 공공성 쟁취! 증권노동자 생존권 사수! 증권산업 제도개선 결의대회’를 열고 “자본시장통합법 반대, 증권선물거래소 IPO(주식공개상장) 반대, 증권예탁결제원 부산 이전 반대, 증권선물시장센터 서울-부산 이원화반대” 목소리를 높였다.
□ 교통
o 부산 지하철 노조는 이날 오후 시청 앞에서 민주노총 부산본부와 함께 ‘지하철 공공성 강화를 위한 조합원 결의대회를 열고 “더 이상 요금인상과 인력감축으로 적자를 메우려는 민간기업식 수익성 논리는 안 된다”며 “예산 및 인력 확충으로 시민 안전과 편의를 먼저 생각하는 공공성 논리로 문제를 해결해야 한다”고 주장했다. (2007년 5월 16일)
o ‘교통 공공성 강화를 위한 부산교통연대’(공동대표 김석준 민주노동당부산시당위원장. 안하원 부산민중연대 상임대표, 최용국 민주노총부산지역본부장)는 최근 시내버스 준공영제 5월 15일자 시행은 제반 제도가 미비하고 준비가 부족하므로 재고되어야 한다는 취지의 청원을 부산시의회에 제출했다.
□ 문화
o "문화 공공성 강화, 한미 FTA 반대“ 문화예술위원회 노동조합 (2007년 7월)
2. 공공재 이론
공공성(publicness)에 대해 경제학의 체계적인 연구는 Samuelson(1954)에 의해 "공공재(public goods)" 개념을 도입함으로써 처음으로 시도되었다. 이후 공공재에 대한 정의는 학자에 따라 조금씩 다르게 정의하였으나, 대체로 두가지 특성을 기준으로 설명하였다. 첫번째 특성은 “비경합성(non-rivalry)”으로, 학자에 따라 “비분리성(indivisibility; 예를 들면, Buchanan)”, “단체적 소비재(collective consumption goods; 예를 들면, Holcombe)”, “결합 소비재(joint consumption goods)"라고도 하며, 추가적인 소비가 발생해도 기존 소비자들에 비용이 발생하지 않는 것으로 정의한다. 두번째 특성은 ”비배타성(non-excludability)"으로 타인의 소비를 막을 수 없음을 의미한다.
Mankiw(2004)는 공공재를 두가지 특성을 모두 만족하는 것으로 정의하고 있으므로, 공공재에 대한 일반적인 인식은 이 기준을 따르고 있다.
대부분 경제학 (재정학 포함) 교과서에는 시장경제의 효율성을 설명한 후에, 시장실패(market failure)가 일어나는 대표적인 분야로서 외부성(externality)과 함께 공공재를 들고 있다. 즉 공공재는 무임승차(free ride)같은 문제가 발생하여 시장에 맡겨둘 경우에 효율적인 자원배분이 일어나지 않는다. 따라서 정부개입이 필요한 분야로 설명하기 때문에 공공재는 반드시 정부에서 제공해야 한다고 보편적으로 인식되고 있다. 즉 시장실패에 대해 정부의 조정기능을 강조한다고 볼 수 있다. 우리 사회에서 공공성에 대한 주장이 많은 근본적인 원인은 공공성 성격을 강조함으로써 정부개입을 확대하는 것임을 볼 때, 공공성과 공공재 논리는 같은 목표를 공유한다고 판단할 수 있다.
Ⅲ. (공공선택이론의 관점에서) 공공재 이론 비판
공공재 이론과 정부개입 간의 논리적 관계를 규명함으로써 정부개입의 당연성에 대한 개념을 바꿀수 있을 것이다. 공공재 이론에 대해 가장 논리적으로 비판하고 있는 분야는 공공선택이론(public choice theory)이다. 이 이론에서 공공재 이론을 비판하는 주된 논점은 공공재이지만, 민간에서 생산하는 재화가 얼마든지 존재하고, 또한 정부에서 제공하는 많은 재화 및 서비스는 공공재가 아닌 사유재임을 보여준다.
1. 공공재와 경제적 환경
공공재를 정의하는데 두가지 특성을 사용하지만, 이는 재화의 본질적인 특성이 아니고 제도적 경제적 환경에 따라 얼마든지 특성이 바뀔 수 있다. 따라서 공공재를 보는 시각은 절대적 혹은 기술적인 특성을 근거로 하지 말고, 경제적 환경을 살펴야 한다고 주장하고 있다(예를 들면, Holcombe (2006), Rosen(1995) 등). 일반적으로 비경합성과 비배타성을 만족시키는 대표적인 재화인 도로의 경우, 평상시에는 혼잡이 발생하지 않아 공공재의 특성을 만족시킬 수 있지만, 출퇴근시에 도로용량을 초과할 경우에는 경합성과 배타성의 특성을 가지므로 사유재가 된다. Cowen(1985)은 공공재의 두가지 특성을 만족하는가에 대한 고식적인 분류는 의미가 없고, 공공재가 처해있는 경제적 혹은 제도적 환경을 더 중요시해야 한다고 주장한다.17) Staaf(1983: 435)은 비경합성과 비배타성은 비용이 수반하는 만큼, 이 비용을 무시하면 모든 공공재는 사유재가 될수 있음을 비용측면으로 해석하였다.18)
17) “Publicness is an attribute of institutions, not of abstract economic goods, Every goods can be made more or less public by examining it in different institutional contexts." (Cowen, 1985; p. 62)
18) "All so-called public goods could be transformed into private goods if relative costs were ignored." (Staaf, 1983; p. 435)
공공재의 고식적인 분류방법보다는 경제적 혹은 제도적 환경측면에 대해 더 중요한 관심을 가지게 되면, 제도의 디자인에 의해 공공재 혹은 사유재로 결정할 수 있다. 일반적으로 제도의 디자인은 정부에 의해 많이 이루어지므로, 정부가 특정재화를 필요이상으로 많이 제공하면, 두가지 특성을 만족시키므로, 공공재가 된다. Cowen(1985)는 어떤 재화가 공공재인가 사유재인가는 재화의 특성이 중요한 것이 아니고 정부가 어느 정도 제공하느냐에 달려 있다고 주장하고 있다. 공공재이기 때문에 정부에서 제공해야 하는 것이 아니고, 정부의 시장개입을 통해 필요이상으로 많이 제공하게 되면 공공재가 되는 것이다. 따라서 공공재는 정부개입의 원인이 아니고, 정부개입의 결과로 나타나는 현상인 것이다.
2. 공공재와 정부개입
공공재는 정부가 제공해야 한다는 논리는 공공재의 비배타성 특성에 의존한다. 즉 타인의 소비를 배타할 수 없으므로, 경제주체들은 무임승차를 선호하게 되어 시장기능이 작동하지 않으므로 정부가 제공해야 한다는 논리이다. 그러나 Axelrod(1984)는 장기적으로 경제주체들은 서로 불편하게 되어 협력하게 되어, 정부의 시장개입이 없어도 자율적으로 사회후생을 극대화하게 됨을 게임이론에 바탕을 둔 모의실험 결과로 보여주었다.
공공재 개념과 정부제공 간에 아무런 논리적 연관성이 없음을 간단히 규명할 수 있다. 먼저 공공재의 특성을 만족시키지만, 민간에서 생산하고 있는 민간방송을 한 예로 들 수 있고, 또한 정부에서 제공하지만, 공공재가 아닌 사유재 성격으로 복지를 들수 있다. 이렇게 논리적 연관성이 없음에도 불구하고, 공공재 이론이 민간영역의 시장실패에 대해 정부역할을 강조하기 위한 수단으로 활용되었으며, 이는 정부역할에 대한 편협한 시각을 정당화하기 위함으로 해석하고 있다.
공공재 이론이 이러한 논리적 허점이 있음에도 불구하고 Samuelson 논문이후 보편적으로 활용된 근본적인 이유에 대해서, Goldin(1977)은 일반적으로 중요하다고 생각하는 재화에 대해 평등주의적 분배구조를 경제이론으로 잘 뒷받침하는 듯하기 때문이라고 설명한다. 또한 공공재 이론은 평등주의적 선호를 가진 경제학자들이 좋아하지만, 경제이론을 통해 볼 때, 정부제공과 연계하는 이론적 뒷받침을 하지 못하고 있다고 평가한다.
공공재 이론을 비판하는 또 다른 시각은 공공재 이론을 통하여 국민들에게 정부가 공공의 이익을 위해 일한다는 인식을 심어주기 위한 것이다(예를 들면, Holcombe(2000: 285, 1997: 2, 20)). 정부주도 교육의 목적은 결국 국민들이 정부에 순응하도록 해야하므로 정부가 공익만을 위해 일한다는 인식을 심어주어야 하고, 그 수단 중의 하나가 공공재 이론이므로, 결국 공공재 이론은 관료들의 사적이윤을 극대화하기 위해 만들어낸 개념이라고 설명한다.
3. 실증분석과 공공재의 민간제공
대표적인 예로 정부에서 제공하는 공공서비스는 공공재라고 알려져 있지만, Gonzalez, Means, and Mehay(1993)는 지방정부에서 제공하는 공공서비스가 공공재가 아님을 실증분석하였다. 이 연구는 1980년대 초반 미국의 지방정부에서 제공하는 공공서비스 중에서 경찰, 소방, 공원, 위생, 도서관에 대한 정부지출 수요함수를 통해서 공공재의 혼잡수준을 평가함으로써 공공재 여부를 검증하였다. 그 결과 대부분의 지방정부에서 제공하는 공공서비스는 혼잡이 발생하므로, 공공재 특성을 가지고 않음을 보였다. 입법활동의 공공성 여부를 분석한 Holcombe and Sobel(1995) 결과도 앞의 연구와 일치한다.
일반적으로 공공재라고 인식하고 있지만, 민간영역에서 제공하는 예는 많이 존재한다. 공공재라고 인식하고 있는 또 하나의 재화로 도로를 들수 있다. Klein(1990)은 미국의 초기시절(1795-1840)에는 고속도로는 민간회사에 의해 건설되었으나, 이윤이 없었으므로, 지역사람들이 자발적으로 주식을 구매함으로써 재정문제를 해결하였음을 보였다. 또한 도로가 가지는 무임승차 문제는 주민들 간의 열성과 견제를 통해 해결한 역사적 예를 들어, 도로건설이 민간에 의해 자발적으로 이루어질 수 있음을 보였다.
공공재 논리는 정부가 팽창하는 수단으로 남용되고 있으므로, 공공재에 대해 정부개입이 필요하다고 해도, 정부제공(public provision)이 되어야지, 정부생산(public production)이 되어서는 안된다. 정부가 민간에 공공재를 제공할 때, 어떠한 방법을 사용해야 하는가는 경제적 효율성 측면에서 판단해야 할 필요가 있다.
공공재를 정부에서 제공할 경우에 야기되는 경제적 비효율성으로는 정부부문은 민간부문에 비해 혁신(innovation)에 대한 유인책이 없고, 정부부문에서 제공하게 되면, 그 재원이 세금으로 충당되므로, 세금으로 인한 초과부담(excess burden)을 들 수 있다. 공공재라고 해도, 정부보다는 민간에서 자발적으로 공급하는 것이 경제적 효율성이 더 높게 된다. 이는 공공재 이론이 정부팽창으로 연계되는 부작용으로 인해 일종의 정부실패(government failure)를 야기하므로, 가능한 민간영역에서 자발적으로 이들 재화를 공급하도록 하는게 더 효율적이다. 또한 공공재에 대한 정부제공으로 인해 민간의 자발적인 공급행위를 억제할 수 있으므로, 공공재의 정부제공은 민간영역을 고려할 때, 경제적 비효율성이 매우 높은 방안으로 평가할 수 있다.
4. 사유재와 정부제공
일반적인 기준으로 구분해 볼 때, 사회복지, 교육, 농어촌 지원, 산업 중소기업 지원, 문화 관광 분야는 공공재 특성이 없는 사유재로 구분할 수 있다. 물론 이들 분야에서도 공공재 지출에 할당되는 세부지출이 있겠지만, 공유재로 구분된 분야에서도 사유재 성격을 가지는 세부지출이 많을 것이므로, 대략적인 구분에 의해 살펴본다. 정부가 2008년도에 지출하는 전체 예산액 257.3조원 중에서 사유재가 차지하는 비중이 56.8%이다. 또한 분야별 지출액을 보면, 가장 지출액이 많은 사회복지와 교육이 모두 사유재임을 볼 때, 정부역할이 가장 큰 영역이 공공재가 아님을 알 수 있다. 따라서 공공재 이론이 정부제공과 깊은 연관관계를 가지는 논리를 암묵적으로 전개하고 있지만, 실제로는 정부는 공공재보다는 사유재 지출에 더 많은 비중을 보여준다. 결론적으로 재화의 성격을 공공재와 사유재로 구분하는 것과 정부제공 간에는 아무런 논리적 연관관계가 없음을 보여준다.
사유재의 정부제공에 대한 이론으로 가치재(merit goods)을 들수 있다. 가치재의 논리적 근거는 시장체제 속에서 국민들이 최소한 필요로 하는 재화에 대해 정부가 개입하여 제공하는 것이다. 그러나 가치재는 경제학의 전통적인 분석틀인 개인의 선택문제가 제기되지 않고, 온정적인 차원에서 규범적인 접근을 하므로 경제문제라기 보다는 사회적 선택의 문제로 평가받고 있다. 따라서 가치재 논리는 전통경제학 틀에서 벗어나므로, 대부분의 재정학 교과서에서는 가치재에 대한 설명은 없으며, 이에 대한 연구도 극히 한정되어 있다
사유재의 정부제공은 효율성 측면에서 중요한 정책시사성을 준다. 즉 정부에서 제공하는 사유재의 질은 낮추어서, 저소득층만 소비하게 함으로써 사회적으로 바람직한 방향으로 평가할 수 있다. 한국의 경우, 참여정부들어서 보육정책의 기본방향으로 “공보육 체계구축을 통한 보편적 보육서비스의 확대”을 제시하고 있다. 이는 정부제공의 사유재의 질을 높여서 보편적인 서비스로 확대하자는 방향으로, 시장에서의 사유재를 구축할 수 밖에 없고, 고소득층이 보육소비를 민간시장의 사유재로 옮기게 하는 소득표출의 메카니즘이 전혀 작동하지 않게 하는 정책방향이다. 이러한 정책방향은 경제적 비효율성과 소득재분배 기능의 약화시킴에도 불구하고, 정부가 제공하는 사유재의 질을 높이는 것이 국민들의 복지를 높이는 것으로 잘못 알고 있다.
사유재의 정부제공이 이루어지는 많은 영역은 재분배 기능을 달성하기 위함이다. 그러나 정부예산이란 한정되어 있으므로, 이 영역에 너무 많이 지출하게 되면, 국가경제의 자원배분 왜곡이란 비용을 치루게 된다. 즉 정부에서 제공하는 재화가 사유재이므로, 이 재화에 대한 민간영역이 존재하므로, 정부제공으로 인해 민간투자를 직접적으로 구축하는 결과를 가진다. 또한 사유재를 많이 제공할수록 정부가 제공해야 할 공공재의 과소공급으로 인해 민간부문의 투자수익율을 떨어뜨려, 결국은 민간투자를 간접적으로 위축시키게 된다.
Ⅳ. 공공성과 정부역할
1. 공공성과 정부실패
공공성 논리를 포함한 공공재 이론을 재검토해야 하는 근본적인 이유는 이러한 논리를 통해 정부팽창이 너무도 쉽게 이루어진다는 것이다. 공공재 논리를 통해 시장실패를 설명하면서, 정부의 시장개입을 자연스럽게 정당화하고 있는 것이다. 공공선택이론에서는 정치적 시장에서 정부크기가 결정됨을 좀더 논리적으로 보여준다. 즉 정부팽창이 결국 정치시장(political market)에 의해 결정되므로, 정치적 수요과 공급행위를 규명함으로써 논리적으로 설명하고 있다. 즉 정치적 수요는 기본적으로 중위자투표이론(median voter theorem)에 의해, 중위자가 큰 정부에 대한 수요가 높기 때문에 정부팽창의 한 요인이 된다. 또한 정치적 공급자인 관료 및 정치인들은 일반 민간시장에서의 경제주체와 꼭 같이 사적이윤을 추구하므로, 정부팽창이 이들의 사적이해를 높일 수 있는 것이다. 따라서 정치적 수요와 공급이 서로 정부팽창으로 작용하므로, 정부팽창은 자연스럽게 이루어지는 것이다. 그러나 정부는 본질적으로 효율적 운영에 대한 유인책이 없으므로, 비효율적인 낭비요소가 존재할 수 밖에 없으나, 이러한 비용은 정부팽창으로 인한 추가적인 사회비용에 비하면 상대적으로 낮다. 즉 정부팽창으로 인해 민간에 대한 규제강화, 민간부문의 지대추구행위(rent seeking behavior)로 인한 사회적 비용이 국가경제에 훨씬 해를 끼치게 되는 것이다.
온정적인 차원에서 일반인들의 정치적 지지를 받는 정부지출로 가난한 계층을 위한 복지지출의 확대를 들수 있다. 이는 따뜻한 정부의 기능을 확대하는 것이나, 필연적으로 정부팽창을 야기하며, 이는 곧 민간경제를 위축시키게 된다. 이에 따라 장기적으로 국가경제성장을 저해하여, 가난한 계층을 위한 정책이 거꾸로 가난한 계층을 더 가난하게 되는 결과를 가지게 된다. Lee and McKenzie(1988: 407)는 감성을 자극해서 합리화하는 가난한 계층을 위한 정부지출확대도 결국은 정부팽창의 논리에 지나지 않으며, 진정으로 가난한 계층을 위한 정책은 정부팽창을 헌법으로 막는 것이 더 효과적이라고 주장하였다.
공공재 이론은 시장실패를 논리적으로 뒷받침해 주지만, 단순히 정부개입을 정당화하는 것은 아니다. 시장실패로 인해 경제의 비효율성이 발생하듯이, 정부개입은 또 다른 형태의 경제적 비효율성을 야기한다. 그러므로 좋은 정책이란 시장실패와 정부실패로 인한 비효율성 수준을 서로 비교한 후, 이루어져야 하는 것이다.
2. 정부개입의 비용
공공성을 강조하면서 정부개입을 강조하는 의견에는 대체로 정부개입의 비용을 고려하지 않거나, 비용에 대한 개념이 없는 경향이 있다. 비용에 대한 개념이 있다고 해도, 정부가 지출하는 예산액만을 생각하고, 재원확보방안도 고소득층으로부터 확보하면 된다는 사고가 일반적이다.
먼저 정부개입의 직접비용으로는 국회의 예산승인에 의해 결정되는 정부의 지출액을 들 수 있다. 이 비용은 비교적 개념이 단순하므로, 대부분의 사람들이 쉽게 정부개입의 비용으로 이해하고 있다. 둘째 비용으로는 정부가 시장개입을 하게 됨으로서 야기되는 비용이다. 정부가 팽창하게 되면 필연적으로 민간경제에 규제를 강화하게 되고, 이는 민간경제의 자원배분 효율성을 저해하게 된다. 셋째 비용은 민간영역은 해당 산업에 이로운 입법과 규제를 현실화하기 위해 정치인과 공무원을 대상으로 다각도의 로비활동을 하게 된다. 이러한 비용은 기업이 정상적인 생산활동에 투입되어야 함에도 불구하고, 정부개입이 커짐에 따라 기업의 생산활동에 저해하는 사회적 비용이 된다. 넷째 비용은 정부의 예산은 주로 세금으로 충당되며, 세금은 민간경제에 심각한 자원배분의 왜곡현상을 야기하며, 이를 초과부담(excess burden)이라 한다. 따라서 정부개입의 전체비용은 정부지출액 뿐아니라, 규제비용, 지대추구 비용, 세금의 초과부담액을 모두 포함하여야 한다.
정부개입비용 = 정부지출액 + 규제비용 + 지대추구 비용 + 세금의 초과부담
일반적으로 경제학적 사고에 익숙하지 않은 전문가나 정책입안자들은 공공성을 강조하면서, 정부개입의 비용으로 정부지출액만을 고려하는 경향이 있다. 그러나 정부개입의 비용은 위의 네가지 형태의 사회비용을 모두 고려해야지, 사회 최적인 정부개입 수준을 유도할 수 있는 것이다.
큰 정부와 작은 정부에 대한 논쟁은 결국은 정부개입에 따른 사회비용을 어떻게 생각하느냐에 달려있다고 할수 있다. 일반적으로 큰 정부를 주장하는 측은 정부개입에 따른 사회비용으로 경제학적 틀에서의 비용개념에 익숙하지 않은 것과 무관하지 않다.
Ⅴ. 결론
우리 사회의 다양한 분야에서 공공성을 강조하는 근본적인 이유는 해당 분야에 대한 정부지원을 확대하기 위함이다. 공공성 논리가 정부팽창을 위한 이론적 수단으로 많이 활용됨에도 불구하고, 이에 대한 경제학적 검토는 많지 않다. 경제학에서는 공공재 이론을 통해 공공성을 설명하고 있다. 공공재에 대한 이론적 설명은 1954년에 Samuelson에 의해 처음으로 이루어졌으나, 주로 정부지출을 설명하는 수단으로 사용되었다. 이후 경제학에서 공공재를 정의하는데는 학자들마다 조금씩 차이를 가지지만, 대체로 비경합성과 비배타성이란 두가지 특성을 사용하여 설명하고 있다. 그러나 이러한 특성들은 본질적인 것이 아닌, 제도 혹은 경제적 환경에 따라 변화하므로, 공공재의 정의는 경제적 관점에서 판단하여야 한다.
공공선택이론에서는 정부팽창 행위를 다각도로 설명하고 있고, 이에 따른 정부실패를 강조한다. Samuelson에 의해 개발된 공공재 이론은 정부팽창을 위한 수단으로 활용되고 있으나, 공공재 이론과 정부개입과는 아무런 논리적 연관성이 없음을 설명하고 있다. 공공재의 특성을 모두 만족시키는 재화라고 해도, 민간영역에서 공급되는 예들은 방송, 컴퓨터 프로그램 등 쉽게 찾을수 있다. 또한 정부에서 제공하는 많은 재화 및 서비스들은 성격상 공공재가 아닌 사유재이며, 2008년 한국의 정부예산을 보더라도 전체 예산액의 56.8%가 사유재로 이루어졌다. 그럼에도 불구하고, 공공재 이론이 시장실패를 증명하는 한 요소가 되고, 정부개입 타당성을 확보하기 위해 사용되는 것은 정부개입을 통해 분배기능을 강화하려는 의도이다. 즉 상대적으로 저소득층에 대한 온정적 정부기능에 대해 사람들의 감성을 자극하는 접근법으로 볼수 있다.
정부팽창은 공공부문의 본질적 속성이므로, 정부에서는 국민들이 필요로 하는 재화를 필요이상으로 확대공급하는 경향이 있다. 도로의 예를 통해 알수 있듯이, 어느 정도의 혼잡이 있는 도로의 경우에는 사유재가 되지만, 정부에서 필요이상으로 공급하게 되면, 공공재 성격을 가지게 된다. 따라서 공공재는 정부개입에 대한 논리가 아닌, 정부개입에 따른 결과로서 나타나는 현상이다.
정부개입에는 항상 사회적 비용이 따르게 된다. 사회비용이 없다면 정부팽창을 통해 재분배 기능을 확대하면 온정적인 정부에 대해 국민들은 감성적으로 만족하므로 아무런 문제가 없다. 그러나 정부개입에는 직접비용인 정부지출액과 민간부문의 자원배분을 왜곡시키는 규제비용, 지대추구비용, 세금의 초과부담비용을 포함하므로, 전체비용은 매우 크다. 일반적으로 경제학적 틀에 익숙하지 않은 전문가나 정책입안자들은 정부개입비용으로 정부지출액만을 고려하므로, 사회최적인 정부개입수준은 높아질 수 밖에 없다. 그러나 민간경제를 왜곡시키는 비용까지 포함할 경우에는 정부개입수준은 상대적으로 낮아지게 된다. 따라서 정부크기에 대해 큰 정부와 작은 정부로 나뉘는 근본적인 이유는 정부개입에 대한 사회적 비용을 어떻게 산정하느냐에 달려있다.
결론적으로 공공성 혹은 공공재 이론은 정부개입을 위한 논리로 많이 활용되고 있으나, 정부개입을 위한 필요조건도 충분조건도 아닌, 아무런 연관관계가 없는 것이다. 그럼에도 불구하고, 공공성 논리를 통해 정부지원을 확대하려는 논리가 만연하는 이유는 공공성 논리가 감성적으로 국민들에게 호소력을 가지고, 공공부문은 정부팽창을 통해 사적이윤을 추구할 수 있기 때문이다. 결국 정부개입의 이론적 기반은 정부개입에 따른 비용으로 정부지출액, 규제비용, 지대추구비용, 세금의 초과부담을 모두 포함한 전체 사회비용과 대비하여 정부개입에 따른 사회적 편익을 비교함으로써 결정되어야 할 사항이다. 단순히 비논리적인 공공성과 같은 구호수준의 논리를 통해 정부개입을 확대하게 되면, 그만큼 사회비용이 상대적으로 높게 되어, 국가 경제발전을 저해하게 된다.
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