장호진(2025). 공공기관 성과급의 통상임금 해당 여부와 총인건비 문제

장호진(2025). 공공기관 성과급의 통상임금 해당 여부와 총인건비 문제: 대법원 2025. 1. 23. 선고 2019다244942 판결. 노동법학, 제93호(2025. 3.).
[판결요지]
가. 재직조건부 기본성과연봉의 통상임금성
(…생략…) 일정한 금액을 일정한 주기로 분할하여 지급하는 기본성과연봉은 ‘성과연봉’이라는 명칭과 재직조건에도 불구하고 소정근로의 대가로서 정기적, 일률적으로 지급하는 통상임금에 해당한다. 원심이 고정성을 통상임금의 개념적 징표로 보아 이를 전제로 판단한 부분은 잘못이나, 기본성과연봉을 통상임금으로 인정한 원심의 결론은 정당하다. 거기에 통상임금에 관한 법리를 오해하는 등으로 판결에 영향을 미친 잘못이 없다. 
나. 내부평가성과연봉 중 최소보장 부분의 통상임금성
(…생략…) 재직조건이 부가되어 있더라도 근무실적과 무관하게 지급하기로 정해진 최소보장 부분은 소정근로의 대가로서 정기적, 일률적으로 지급하는 통상임금에 해당하므로, 상고이유는 이유가 없다.
 
피고는 담보능력이 미약한 기업의 채무를 보증하여 기업의 자금융통을 원활히 함으로써 국민경제 발전에 이바지함을 목적으로 하는 특수법인이자 「공공기관 운영에 관한 법률」 제4조 및 제5조에 따라 ‘기금관리형 준정부기관’으로 지정·고시된 공공기관이다. 원고들은 피고 소속 근로자들이거나 퇴직한 근로자들이다. 
원고들은 피고가 지급해 온 기본성과연봉, 내부평가성과연봉 중 최소보장 부분 등은 통상임금에 해당한다고 주장하였고, 피고는 기본성과연봉, 내부평가성과연봉은 보수규정 및 보수규정운영요령에서 지급일 현재 재직 중인 직원에게만 지급하도록 규정하고 있고 실제로도 중도퇴사자에게 지급하지 않았으므로 고정성이 인정되지 않아 통상임금에 해당하지 않는다고 주장하였다. 원심에서는 기본성과연봉, 내부평가성과연봉 중 최소보장 부분에 대하여 통상임금을 긍정하였다.
대상판결은 “통상임금은 실근로와 구별되는 소정근로의 가치를 반영하는 도구개념이므로, 계속적인 소정근로의 제공이 전제된 근로관계를 기초로 산정하여야 한다. 근로자가 재직하는 것은 근로계약에 따라 소정근로를 제공하기 위한 당연한 전제이다. ‘퇴직’은 정년의 도래, 사망, 해고 등과 함께 근로관계를 종료시켜 실근로의 제공을 방해하는 장애사유일 뿐, 근로자와 사용자가 소정근로시간에 제공하기로 정한 근로의 대가와는 개념상 아무런 관련이 없다. 따라서 어떠한 임금을 지급받기 위하여 특정 시점에 재직 중이어야 한다는 조건이 부가되어 있다는 사정만으로 그 임금의 소정근로 대가성이나 통상임금성이 부정되지 않는다. 근로자의 근무실적에 따라 지급되는 성과급은 단순히 소정근로를 제공하였다고 지급되는 것이 아니라 일정한 업무성과를 달성하거나 그에 대한 평가결과가 어떠한 기준에 이르러야 지급되므로, 일반적으로 ‘소정근로대가성’을 갖추었다고 보기 어렵다. 따라서 고정성을 통상임금의 개념적 징표에서 제외하더라도 위와 같은 순수한 의미의 성과급은 여전히 통상임금에 해당한다고 볼 수 없다. 다만 근무실적과 무관하게 최소한도의 일정액을 지급하기로 정한 경우 그 금액은 소정근로에 대한 대가에 해당한다.”는 대법원 전원합의체 판결을 인용하면서, 재직조건부 기본성과연봉과 내부평가성과연봉 중 최소보장 부분의 통상임금성을 긍정하였다.
여기서는 소정근로의 대가를 중심으로 도출되어야 하는 통상임금의 범위를 부당하게 축소시키는 고정성 개념을 제외하고 통상임금 개념을 재정립한 대법원 전원합의체 판결을 바탕으로 공공기관의 성과급 지급과 관련한 정부의 예산운영지침 등에 따른 총인건비 통제와 관련한 문제를 간략히 살펴보겠다.*
* 그 외 성과급 차등 지급에 대하여 공공기관 노동조합 등은 반발하여 성과급을 균등하게 재분배 추진이 문제시되기도 하였다. 대법원은 현실적으로 지급되었거나 이미 구체적으로 지급청구권이 발생한 임금은 근로자의 사적 재산영역으로 옮겨져 근로자의 처분에 맡겨진 것이므로, 소속 근로자들이 경영평가 성과급을 지급받은 후 재분배를 금지할 수 없다고도 하였다(대법원 2021. 11. 25. 선고 2019두30270 판결). 이와 관련하여, ‘2025년도 공기업·준정부기관 예산운영지침’에서는 성과급 지급에 있어 소속직원이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급(지급받은 성과급을 다시 배분하는 행위를 포함)받은 때에는, 「공무원수당 등에 관한 규정」을 준용하여 그 지급받은 성과급을 환수토록 하는 등의 규정을 마련하여야 한다고 정하고 있다.
「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따라 지정·고시된 공공기관 등의 성과급은 경영평가 성과급과 내부평가급으로 구분된다. 경영평가 성과급은 공기업·준정부기관의 경영실적 평가결과에 따라 기관별로 차등 지급되는 성과급을 말하며, 내부평가급은 내부평가 상여금, 생산 장려금 등 명칭 여하에 관계없이 기관 내부 평가를 통해 업적?성과 등에 따라 차등하여 지급하는 성과급을 말한다. 
‘2025년도 공기업·준정부기관 예산운영지침’(이하, ‘예산운영지침’이라 한다)에서는, 직원의 경영평가 성과급은 공공기관 중 공기업은 월 기본급의 250%, 준정부기관은 기준월봉의 100% 이내로 편성하고, 지급대상연도에 근무한 일수에 비례하여 지급하되, 지급시기·지급제외대상 등에 대해 내부규정으로 정할 수 있다고 하면서, 차등 등급 수는 성과급을 지급하지 않는 최하위 등급을 포함하여 6개 등급 이상으로 한다고 정하고 있다. 그리고 내부평가급에 대해서는 개인별 또는 부서별로 엄정한 내부성과평가를 통해 차등 지급하되, 내부평가급의 지급 횟수, 차등 등급 수, 등급별 인원(부서) 비율, 차등수준은 경영평가 성과급에 관한 규정을 준용한도록 정하고 있다.
예산운영지침에서 정하고 있다시피 성과급을 지급하지 않는 최하위 등급이 있다고 한다면, 최소한도가 보장되지 않고 근무실적을 평가하여 지급여부나 지급액이 결정된다고 할 것이므로 성과급은 통상임금에 해당하지 않는다.
하지만, 대상판결의 피고와 같이 성과급 등의 명칭이라고 하더라도 최소 보장 부분을 인정하고 있는 다수의 공공기관이 있다. 최소 보장 부분에 대해서는 계속적·정기적으로 지급되므로 본래 의미의 성과급이 아닌 기본급이라고 할 것이며 통상임금으로 인정될 것이다. 이에 예산운영지침과 달리 성과급에 대하여 최소 보장 부분을 인정하고 있는 공공기관은 향후에도 그 명칭에도 불구하고 적어도 최소 보장 부분에 대하여 통상임금으로 인정될 것이다.
현행 피고도 여전히 성과급의 최소 보장 부분을 보장하고 있다. ‘보수규정‘ 및 ’보수규정운영요령‘에서는 내부평가급에 해당하는 기본성과연봉에 대하여 간부직은 지급일 현재의 통상임금에 연 410%(2월, 3월, 8월, 9월 제외), 비간부직은 연 600%(2월, 8월 제외)을 차등없이 분배하여 지급하고, 내부평가성과연봉에 대해서는 간부직은 지급일 현재의 통상임금에 연 390%을 중간등급기준으로 하여 최소한도 260%에서 최고 520% 범위로 기본성과연봉 지급이 없는 2월, 3월, 8월, 9월에 차등지급하고 있고, 비간부직은 연 200%를 중간등급기준으로 하여 최소한도 130 ∼152%에서 최고 248∼270% 범위로 2월과 8월에 차등지급한다고 정하고 있다. 성과연봉이라는 명칭에도 불구하고, 간부직은 지급일 현재의 통상임금의 연 670%, 비간부직은 730%에 대하여 적어도 기본급처럼 보장받는 것이다.
공공기관은 예산운영지침에 따라 1년에 사용할 인건비 총액을 정해두고 그 범위 안에서 인건비를 집행하는 통제를 받는다. 이 총인건비를 준수하지 못할 경우에는 경영평가에 감점을 받는 직접적인 영향을 받으며, 차년도 인건비 편성에 제한도 받을 수 있다. 이 총인건비 제도에 대해서는 다양한 입장이 있다. 인력과 예산 운영의 효율성 제고 등을 위해 필요하다는 의견이 있는 반면, 개별 기관의 특성을 고려하지 않거나 공공기관 내외부의 갈등의 원인이 된다는 등의 문제점을 지적하는 의견도 있다. 그리고 예산운영지침 등에 따른 총인건비 통제 하에서 통상임금 전원합의체 판결을 바라보는 시각은 공공기관마다 그 대응 및 접근이 다를 수밖에 없다.
피고와 같이 특정시점 재직 조건을 기준을 마련하였다고 하더라도 최소한도의 성과급을 보장한 공공기관은 통상임금의 범위가 재정립됨에 따라 향후 총인건비 준수에 어려움을 직면할 수 있다. 공공기관으로서는 보수규정 등을 개정하여 최소한도를 보장한 성과급 부분을 폐지하는 것이 근본적인 해결 방안이겠지만, 노사 간 합의는 용이하지 않을 것이다. 물론, 공공기관에 따라 연장·야간·휴일근로를 최소화하거나 신규 채용을 제한하는 등 다양한 방법을 통하여 총인건비를 준수하고자 노력할 것이다. 하지만, 사업 및 업무 수행의 어려움 등을 이유로 총인건비 제도 자체 폐지 또는 예외가 필요하다는 주장을 요구할 수 있을 것이다.
반면, 피고와 달리 예산운영지침을 준수하여 최소 보장 부분을 인정하지 않고 있던 공공기관은 금번 통상임금 판결에 큰 영향을 받지는 않을 것이다. 하지만, 최소 보장 부분이 없음으로 인하여 피고와 같은 공공기관에 비하여 상대적으로 낮은 평균 임금 수준으로 그간 불이익을 받았다고 주장할 수 있다. 즉, 내부적으로 타 공공기관과 같이 성과급에 있어서 최소한도 보장 등을 요구하는 보수규정 개정 등 다양한 방식으로 상대적으로 낮았던 임금 부분 전반에 대한 인상 자체를 요구할 수 있을 것이며, 그 차원에서 대외적으로 총인건비 제도의 폐지를 주장할 수 있을 것이다.
공공기관 중에는 피고와 같이 높은 수준의 보수가 형성된 기관이 있는 반면, 상대적으로 낮은 보수로 인하여 신규채용에 어려움이 있고 중도퇴직으로 경영의 어려움을 겪는 기관도 다수 존재한다. 비록, 공공기관의 주된 사업은 차이가 있을지 몰라도, 공공기관의 기획, 예산, 인사노무, 경영평가 등의 업무 수행 그 자체는 크게 다르지 않다. 그럼에도 불구하고, 자율경영, 책임경영 등의 이유로 소속된 공공기관이 다르다는 이유로 수천만원의 임금 차이가 있는 것이 정당화될 수 있을까. 국가 등이 보장한 독점적 사업을 수행하는 공공기관에서 자율경영 또는 책임경영 등은 민간 부문과 달리 기관마다 자율적으로 임금을 형성하고 보장하는 것이 아니라는 지적이 가능한 것이다. 하물며, 같은 공공기관에 재직하고 있더라도 정규직이 아니라는 이유로 별도의 성과급 체계 하에서 낮은 수준의 임금을 받는 공무직, 계약직, 촉탁직 등 별도의 직군도 존재한다. 즉, 공공기관 내의 내부 갈등도 무시할 수 없다. 이처럼 공공기관의 노동문제는 획일적이고 일률적으로 접근할 수 없으며 그 중심에 예산운영지침 등이 자리잡고 있음을 금번 통상임금 판결을 통하여 다시금 생각하게 된다.