아래 글들 덕분에 참여예산제에 대한 감을 다시 찾게 되었다. 학위논문 주제를 참여예산제로 하고 있으면서도 너무 놓고 있었다.
아무튼 나중에 시도별로, 조례가 제정된 시기별로 각각의 참여예산조례가 어떠한 특징을 가지고 있는지 분석해보면 재미있는 결과가 나오지 않을까 싶다. 이미 이에 대해서는 분석을 하다가 말았는데, 마저 해야겠네.
물론 조례가 거의 형식화되어 있기 때문에 규정된 대로 실시되고 있다고 보기는 어렵지만, 우선은 이렇게라도 조례에 대해 분석한 내용이 있어야 한다.
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목포경실련, 목포시의회에 「목포시주민참여예산제운영조례」개정 청원 (2008.11.23 20:06:23)
목포경실련이 '목포시주민참여운영조례' 개정 청원서를 11월24일, 목포시의회에 제출하였다. 이번 조례 개정 청원은 목포시를 비롯한 많은 지방자치단체가 “예산편성 과정에 주민의 참여를 보장하고 예산편성의 합리성과 투명성을 증대하기 위하여” 주민참여예산제를 시행하고 있지만 목포시 현행 조례는 주민참여예산제의 본래 취지를 살리기에는 부족한 점이 많아 조례 개정 청원을 하게 되었다.
조례 개정 청원의 주요 내용은 ①예산심의 대상을 본예산와 추가경정예산 전반으로 확대하는 것과 ②각 동의 주민자치위원회가 주민총회나 공청회를 개최하여 동 단위의 의견수렴절차를 강화하는 내용, ③조례의 취지에 맞게 참여예산시민위원회에 공무원의 참여를 최소화하고 예산감시 경험과 예산에 대한 전문성을 갖춘 시민단체의 추천을 포함하도록 하는 내용, ④ 예산학교 등을 개최하여 주민예산교육 기능을 강화하고, 공청회 등을 의무화 하는 내용 등을 포함하고 있다.
목포경실련은 조례 개정 청원에 앞서 지난 10월에는 목포대학교 지방자치연구소와 공동으로 ‘전남지역의 참여예산조례운영현황과 개선과제’를 주제로 토론회를 개최하여 각계의견을 수렴하는 등 대안을 마련하였다. 또한 조례 개정을 바라는 1,012명의 시민서명도 받아 청원서와 함께 제출하였다. 목포시의회의 조례 개정 귀추가 주목된다.
<목포시주민참여예산제운영조례 개정이유서>
1. 주민참여예산제 대상 사업에 관한 사항
○ 조례는 주민참여예산의 대상으로 본예산과 추경예산을 모두 포괄하고 있으나 참여예산시민위원회 자체 규정으로 “본예산의 20% 이상 변동시”에만 논의할 수 있도록 정하고 있어 추경예산을 조례에서 다루도록 정한 자치입법 취지를 훼손하고 있음. 그런데 예산은 액수와 규모도 중요하지만 개별 예산항목의 특성 또한 매우 중요하다. 아무리 작은 예산이라 할지라도 매우 민감하고 주의를 필요로 하는 예산이 있기 때문에 집행부에서 임의적으로 대상을 축소하는 것은 바람직하지 못하다고 할 것임.
○ 따라서 집행부나 위원회가 임의적으로 본예산이나 추경예산을 심사에서 배제하거나 심사대상을 축소하는 경우가 생겨나지 않도록 조례에 규정될 필요가 있음.
2. 주민의견수렴에 관한 사항
○ 공청회와 토론회 등과 같은 의견수렴절차가 의무조항이 아닌 임의조항으로 되어 있어 실행되지 못하고 있는 바 의무조항으로 만들어서 공청회 등이 실질적으로 개최되어 폭넓은 주민참여를 보장할 필요성이 있음.
○ 특히 각 동 단위에서 주민들의 의견수렴이 시정 홍보성 설명회로 대체되는 일이 없도록 주민총회나 토론회를 동에 거주하는 주민들을 대상으로 실시되어야 함.
○ 본예산과 추경예산 편성시 주민의견수렴 절차로서 전체 시민들을 대상으로 하는 공청회 개최를 의무화함.
3. 참여예산시민위원회에 관한 사항
1) 구성
○ 현행 조례에는 당연직 위원, 곧 목포시 공무원이 10명이나 위원으로서 참여하도록 규정하고 있는데 이와 같은 공무원의 참여 과다는 참여예산시민위원회의 명칭과 취지에 부합하지 않으므로 목포시 공무원의 참여를 최소화할 필요가 있음.
○ 시민단체에서 추천된 위원들이 위원회에 참여하고는 있으나 단체의 활동을 살펴볼 때 예산감시운동의 경험이 있다고 보기는 어렵기 때문에 보완될 필요성이 있으며, 특히 예산감시 경험과 예산에 대한 전문성을 갖춘 시민단체의 추천을 포함하도록 의무화할 필요가 있음.
2) 기능
○ 시민위원회의 기능을 명시하고 있으나 기능이 모호하게 규정되어 있어 위상이 불분명하므로 심의기능과 실행기능을 명확히 구분할 필요가 있음.
3) 운영
○ 시민위원회에서 충분한 토론이 이루어질 수 있도록 자료의 사전배부를 하도록 규정을 둘 필요가 있음
○ 시민위원회의 책임성 제고를 위하여 회의록의 인터넷에 공개하여야 함. 홈페이지에 공개하는 것은 위원회의 책임성을 제고함과 동시에 시민들에 대한 정보제공을 확대함으로써 시민들의 관심도를 제고하는데도 기여하는 만큼 이에 대한 규정이 필요함
4. 참여예산제도의 평가와 개선안을 마련해야 할 필요성
○ 일부 지방자치단체에서 참여예산제도를 발전시키기 위한 목적으로 ‘참여예산연구회’를 두어 연간운영실태를 평가하고, 개선방안을 제시하는 활동을 하고 있음
○ 목포시에서도 별도의 연구회를 두거나 참여예산시민위원회가 그와 같은 역할을 할 수 있도록 조례에 정할 필요가 있음
5. 주민예산교육에 관한 사항
○ 참여예산제도가 실효성을 거두기 위해서는 시민위원회에 참여하는 위원은 물론이고 일반 주민들이 예산에 대한 식견을 갖출 수 있도록 할 필요가 있으나 조례에는 교육을 한다고 규정만 되어 있을 뿐 실제 시행되지는 못하고 있어 조례로서 세부사항을 규정할 필요가 있음
○ 체계적인 교육이 이루어지려면 연간예산교육계획이 수립되어야 하고, 참여예산시민위원회가 교육을 주최하되, 필요에 따라서는 대학이나 시민단체 등 외부 기관에 위탁하는 내용을 조례에 규정할 필요가 있음.
6. 참여예산에 관한 정보제공에 관한 사항
○ 참여예산에 대한 시민들의 관심을 높이기 위해서는 충분한 정보가 공유될 수 있어야 하고, 주민들이 참여할 수 있는 인터넷 공간이 마련되어야 할 필요성이 있음.
○ 참여예산에 관한 별도의 배너를 홈페이지에 마련하여 시민들이 참여예산에 관한 정보를 파악할 수 있고, 자유롭게 의견을 제시할 수 있도록 할 필요가 있음.
7. 참여예산제도의 환류효과에 관한 사항
○ 예산안에 대한 심의 및 의결은 의회의 고유권한인 만큼 주민의 대표기관인 의회는 예산안 편성과정에서 나타난 주민의견과 참여예산시민위원회의 의견을 충분히 파악할 필요가 있음. 이는 합리적인 예산을 만드는 것을 목적으로 시행되는 주민참여예산제의 취지를 살리고, 실효성을 높이는데 필요한 조치라고 할 것이나 이에 대한 별도의 규정이 없음
○ 따라서 시의회가 예산심의 등 의정활동 과정에서 위원회 운영이나 그밖에 주민의 의견들을 참고할 수 있도록 조례에 집행부의 의회보고 의무를 둘 필요가 있음.
<목포시참여예산제운영조례 개정 청원 내용>
1. 참여예산 대상 예산의 범위에 관한 사항
- 목포시 참여예산조례의 대상은 본예산과 추경예산이 모두 포함되어 있으므로 집행부나 위원회의 자체 판단으로 심의대상을 축소하는 것은 바람직하지 않음
=> 개정방향 : 조례의 ‘용어의 정의’에서 “조례에서 정한 예산의 범위는 본예산과 추가경정예산 전반을 말한다.”로 개정함.
2. 각 동 단위의 주민의견수렴 절차에 관한 사항
- 전라남도 나주, 여수 지역을 비롯한 일부 지방자치단체에서 ‘지역회의’라는 명칭의 위원회를 각 동별로 두어 동 단위의 의견수렴절차를 두고 있음
- 그런데 별도의 위원회를 두어서 운영하는 것은 일반 동민들의 참여를 유도하기보다는 오히려 위원회 회의에 그치게 되어 소수 몇 사람만의 의견수렴에 그치는 문제점이 나타나고 있음.
- 더구나 조례에 의해서 설치된 공식적인 주민자치기구인 ‘주민자치위원회’의 역할을 배제하는 결과를 가져오므로 개선될 필요성이 있음.
=> 개정방향 : 각 동의 주민자치위원회가 본예산과 추가경정예산의 편성에 앞서 각 동에 거주하는 주민이면 누구나 참여할 수 있는 ‘00동 주민참여예산공청회’를 개최하는 권한을 부여하는 것이 바람직함. 따라서 조례에는 ‘동 참여예산주민총회’ 또는 ‘동 참여예산주민공청회’의 조항을 두어 이를 시행하여야 할 것임.
3. 참여예산시민위원회에 관한 사항
1) 구성에 관한 사항
- 시민위원회의 명칭과 기능에 부합하기 위하여 공무원 참여를 최소화하고, 예산감시 경험과 예산에 대한 전문성을 갖춘 시민단체 관계자가 참여할 수 있도록 함. 아울러 위원회의 자율적 운영을 위하여 위원장과 부위원장은 민간인 중에서 호선하도록 명시할 필요가 있음.
=> 개정방향 : ①참여예산시민위원회에 참여하는 당연직 위원은 부시장, 기획관리국장(예산총괄국장)으로 한다 ②위촉직위원은 대학교수, 재정·세무·예산·법률 등 전문가와 주민자치위원회·시민단체에서 추천하는 자 중에서 시장이 위촉한다. 단, 시민단체의 경우 예산에 대한 전문성과 예산감시 및 제안운동의 경험이 있는 단체로 한다. ③위원회는 위원장과 부위원장 각 1인을 두되, 위원장과 부위원장은 민간인 위원 중에서 호선함.
2) 기능에 관한 사항
- 목포시 조례 제10조에 명시된 위원회 기능은 모두 심의기능으로 되어 있어 실질적인 역할을 수행하는데 한계가 있으므로 심의기능과 실행기능을 구분하여 조례에 명시할 필요가 있음
=> 개정방향 : ①심의기능의 대상은 연간 주민참여예산제 운영 계획, 연간 예산학교 운영계획, 예산편성과 주요사업에 대한 주민의견수렴 및 의견제출 등이고, ②위원회가 실행권한을 행사하는 사안으로는 예산 설명회, 공청회, 토론회, 예산교육 등으로 함.
3) 운영에 관한 사항
- 위원회의 효율적 운영과 위원들의 책임성 제고를 위하여 회의의 정례화와 사전자료 배부, 회의록 공개, 시민정보제공 등에 관한 사항을 강화해야 한다.
=> 개정방향 : ①정기회의는 본예산과 추가경정예산편성 전에 실시하며 임시회의는 필요시 수시로 개최할 수 있다. ②목포시와 참여예산시민위원회 위원장은 회의 개최 3일 전까지 회의 자료를 위원들에게 송부하여야 한다. ③위원회 회의록은 회의 종료 후 7일 이내에 목포시 홈페이지에 상시 게시한다. 회의록은 시의회 회의록에 준하여 작성하되, 회의자료, 개최 일시 및 장소, 참석자 명단, 참석자별 발언내용, 회의 결과 등이 포함되도록 함.
4. 참여예산제도 평가 및 대안마련을 위한 연구기능에 관한 사항
- 일부 지방자치단체에서 지방자치단체의 참여예산제도를 발전시키기 위한 목적으로 연구회를 두거나 연간운영실태를 평가하고, 개선방안을 제시하는 민․관 합동의 팀을 구성하고 있음.
- 목포시 참여예산제의 운영에 대한 조사와 연구․대안 발굴 등의 기능을 하는 연구회의 기능은 필요하다고 할 수 있음. 다만, 참여예산시민위원회에 참여하는 위원들의 공정성과 전문성이 확보될 경우 별도의 위원회를 두기보다는 자체적으로 연구활동을 하는 것이 더 합리적일 수 있음. 따라서 연구회의 구성은 시민위원회의 구성과 역량에 따라 신설 여부를 결정하는 것이 타당하다고 여겨짐.
=> 개정방향 : “주민참여예산 연구회를 둘 수 있다.”는 임의조항으로 출발하되 연구회가 해야 할 기능을 위원회가 할 수 있도록 관련 조항을 신설해야 한다. 이를테면 “위원회는 주민참여예산제의 평가, 대안마련 등을 위하여 별도의 연구모임을 구성할 수 있다.” 또는 위원회는 주민참여예산제의 평가, 대안마련 등을 위하여 대학이나 시민단체 등 외부 기관에 연구를 의뢰할 수 있다.”
5. 주민예산교육기능에 관한 사항
- 참여예산제도의 효과성을 높이기 위해서는 참여예산시민위원회 위원과 일반 주민을 대상으로 하는 체계적인 예산교육이 시행되어야 함
=> 개정방향 : ①시장은 참여예산시민위원회의 심의를 거쳐 연간 예산학교운영계획을 수립한다. ②참여예산시민위원회는 매년 예산학교를 개최한다. ③예산학교는 참여예산시민위원회 위원과 주민을 대상으로 한다. 단, 참여예산시민위원회 위원은 반드시 예산학교를 수료하여야 한다. ④예산학교의 교육내용은 예산의 편성ㆍ집행ㆍ결산 등 예산과정과 주민참여 방법, 위원회 운영 등에 관한 사항으로 한다. ⑤예산학교는 매년 2월중에 개최하며, 예산학교 운영을 대학이나 시민단체에 위임할 수 있음.
6. 공청회 개최에 관한 사항
- 각 동에서 이루어지는 주민총회나 토론회와 별로도 목포시민 전체를 대상으로 하는 공청회 개최를 의무화할 필요가 있음
=> 개정방향 : 참여예산시민위원회는 본예산과 추경예산을 편성할 때 ‘참여예산시민공청회’를 개최한다. 단, 정리추경의 경우에는 예외로 할 수 있음.
7. 참여예산제도의 환류효과에 관한 사항
- 예산안에 대한 심의 및 의결은 의회의 고유권한인 만큼 주민의 대표기관인 의회로 하여금 예산안편성과정에서 나타난 주민의견과 참여예산시민위원회의 의견을 파악하는 것은 반드시 필요함. 따라서 참여예산조례 운영상황에 대한 ‘의회보고’를 별도의 조항으로 두도록 함.
=> 개정방향 : 시장은 시의회에 본예산과 추가경정예산안을 제출할 때 참여예산조례의 운영과정에서 주민과 참여예산시민위원회, 참여예산시민위원회 분과위원 등으로부터 수렴된 의견 및 회의결과, 의견수렴절차에 관한 자료를 함께 제출하여야 함.
8. 참여예산에 관한 정보제공에 관한 사항
○ 참여예산에 대한 시민들의 관심을 높이기 위한 시의 정보제공역할이 강화되어야 하고, 주민들이 의견을 제시할 수 있는 인터넷 공간이 마련되어야 할 필요성이 있음.
=> 개정방향 : 참여예산에 관한 별도의 배너를 홈페이지에 마련하여 참여예산제도에 관련된 각종 자료와 목포시 및 위원회 회의자료, 회의록 등을 수록하는 한편, 주민들이 예산편성이나 예산집행 사항에 대해 상시적으로 의견을 제시할 수 있도록 운영되어야 함.
9. 시행규칙에 관한 사항
- 조례에 “조례 시행과 관련하여 필요한 사항은 규칙으로 정한다.”고 명시하였으나 규칙이 마련되어 있지 않음.
=> 개정방향 : 부칙에 조례가 개정된 날로부터 3개월 이내에 규칙을 두도록 명시함.
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『목포시 참여예산 운영조례』 개정에 관한 시민 토론회
일 시 2007년 12월 11일 오후 2시
장 소 전남시민사회단체연대회의 회의실
주 최 목포경제정의실천시민연합
사 회 박종두 (목포대학교 행정학과 교수)
발 제 김종익 (목포경실련 사무국장), 백동규 (목포시민연대 사무처장)
토 론 이문희 (원산동주민자치위원회 위원장), 허주현 (전남장애우권익문제연구소 소장)
박진성 (전남시민사회단체연대회의 사무국장), 추규영 (목포부패방지시민센터 운영위원)
강성휘 (목포시의회 의원)
목포경실련,2007+참여예산조례+개정+토론회+자료집.hwp-------------------------------------------------
김종익. 2008. 전남지역의 참여예산조례 운영 현황과 개선과제. 『전남지역 주민참여예산제도 운영 현황과 개선과제』 토론회(2008.10.27) 자료집. 목포대학교 지방자치연구소, 경실련전남협의회
『전남지역 주민참여예산제도 운영 현황과 개선과제』 토론회
일 시 2008년 10월 27일 오후3시
장 소 목포시의회 1층 소회의실
주 최 목포대학교 지방자치연구소, 경실련전남협의회
사 회 양승주 (목포대학교 행정학과 교수)
발 제 김종익 (경실련전남협의회 사무국장)
토 론 김창남 (전라남도의회 의원), 전경선 (목포시의회 의원)
박정남 (목포 유달동 주민자치위원장), 조성평 (목포시 기획관리국장)
전남지역의 참여예산조례 운영 현황과 개선과제
김종익 (목포경실련 사무국장, 행정학박사)
1. 참여예산제도의 중요성과 도입배경
1) 참여예산제도의 중요성
주민참여예산제도는 예산편성과정에 주민이 직접 참여하여 우선순위, 주요 사업 등 자신들의 요구를 반영하거나 지방자치단체의 예산 편성 전반에 대하여 의견을 제시함으로써 합리적인 예산 편성과 재정민주주의를 실현하는데 중요한 역할을 한다. 참여예산제도는 또한 지방자치단체의 정책을 사전에 점검하는 계기를 제공함으로써 정책실패를 최소화할 수 있다는 점에서도 의미가 있다.
참여예산제도는 무엇보다도 지방자치단체의 구조적인 비효율적인 예산편성 행태를 극복하기 위한 대안이라는 점에서 중요성을 찾을 수 있다.
지방자치단체는 부서할거주의적 양태를 띠고 있어 예산 확보가 곧 영향력 강화로 이해되는 인식을 가지고 있고, 그에 따라 효율적인 예산편성에 저해요인으로 작용하는 부정적인 측면이 나타나고 있다. 취약한 지방재정의 여건을 극복하기 위한 방안으로서 ‘국비’확보 경쟁을 불가피하게 진행하게 되는것을 이해한다 하더라도 그 과정에서 지방비가 수반되는 국비사업을 무리하게 확보함으로써 오히려 지방재정에 저해요인으로 작용하는 경우가 적지 않다.
선거에 의해서 선출되는 지방자치단체의 장은 선거과정에서 충분히 검증되지 않은 상태에서 제시된 공약을 무리수를 두어서라도 실현하려는 욕구가 강하고, 공약 외의 주요사업의 경우라 할지라도 임기 내에 가시적인 성과를 내보이려는 경향 때문에 지방재정의 효율적 운영을 저해하는 경우도 있다.
기관대립형 구조를 띠고 있는 우리나라의 지방자치단체의 예산결정은 편성은 집행부에, 의결 및 결산은 의회의 권한으로 두고 있어 외형적으로는 견제와 균형을 이루도록 되어 있다. 그러나 의회의 심의과정이 충분치 못하고, 실질적인 예산결정은 사실상 예산편성과정에서 대부분 이루어진다는 점에서 예산편성과정의 중요성이 더 크게 부각될 수밖에 없다. 그리고 지방의회의원들도 지역구 주민의 이익과 지방자치단체 전체 주민의 이익을 균형적으로 판단하지 않은 채 지역구 사업에 몰두하는 경우나 집행부의 예산통제 기능을 소홀히 하는 경우가 적지 않은데 기초의원 정당공천제 이후 이러한 현상이 더 심화되는 경향을 보이고 있다.
따라서 예산편성과정에서 주민참여를 확대하는 것은 주민의 지역이기주의를 부추길 수 있는 역기능적인 측면도 없지 않으나 전반적으로 볼 때 효율적인 예산운영에 기여할 수 있다고 평가된다.
그런데 주민참여예산제도는 정형화된 예산편성 기법이라기보다는 예산을 결정할 때 주민의 의사를 존중하고, 참여와 합의를 통해 결정한다는 의미를 강조한다는 점에서 제도 운영 양태가 사뭇 다르게 나타나게 된다. 이런 점에서 보면 주민참여예산제도는 제도 운영 주체인 지방자치단체와 주민의 관계, 수준, 의지에 따라 선언적이거나 형식적인 측면에 머물러 버릴 개연성을 배제할 수 없다. 반면 실질적인 주민참여에 의한 예산편성으로 발전할 수 있는 가능성 또한 있다고 할 것이다.
참여예산의 유형은 다양하게 나타나는데 크게 정부주도적 예산참여형, 민․관협의적 예산참여형, 시민주도적 예산참여형으로 분류될 수 있다.
정부주도적 예산참여형은 정부가 주도권을 가지며 시민은 개별 건과 같은 제한적인 범위 안에서 예산에 대한 의견을 개진하는 수준에 머무르는 것이다. 민․관협의적 예산참여형은 정부와 시민간의 대등한 상호작용을 전제도 하여 이루어지는 유형이며 공청회나 예산 관련 각종 위원회에 참여하는 형태로 이루어진다. 시민주도적 예산참여형은 시민들이 예산결정과정에 적극적으로 참여하는 방식으로서 주민총회나 시민예산위원회 등을 통해 실질적인 예산통제를 하는 재도 유형이다. 우리나라에서 이루어지고 있는 참여예산유형은 정부주도형이거나 정부주도형에 가까운 민간협의적 유형인 경우가 대부분이다.
2) 참여예산제도의 도입 배경
참여예산제도는 조례 제정이전부터 시행되어 왔으며 지방재정법 제정에 참여예산 제도의 운영에 관한 사항을 조례로서 제정할 수 있도록 정하면서 조례형태로 제도화되었다. 참여예산제도의 도입배경은 크게 두 가지 측면으로 구분하여 살펴볼 수 있다.
먼저 시민단체의 예산감시운동에 의한 예산개혁적 측면을 들 수 있다. 우리나라에서 시민단체에 의한 예산감시운동은 주로 지방자치단체의 예산감시에 집중되어 있으며 시민단체들은 주민들이 ‘유권자’이고 ‘납세자’라는 점을 강조하면서 1990년대 후반부터 예산감시운동을 진행해 온 이후 꾸준히 발전해 왔다.
시민단체들은 예산감시운동 방식은 1.집행부가 예산안을 편성하기 이전에 요구나 그밖에 의견을 제시하는 활동 2.예산편성 과정 및 지방의회 의결과정에서 의견이나 주장을 제시하고 관철하고자 하는 활동 3.예산낭비 등 부정적인 예산운영행태를 감시하고 고발하는 활동 등으로 요약될 수 있다.
시민단체의 예산감시운동은 초기에는 사후적 예산통제기능에 주력해왔으나 운동이 발전하면서 사전적인 예산통제의 필요성을 인식하게 되었고, 그 결과 예산편성과정에 대한 주민참여를 강조하게 된 것으로 파악된다. 시민단체들은 특히 브라질 포르투 알레그레시(Porto Alegre)시의 주민참여예산제도 등 제도화된 사례들을 접하게 되면서 제도화의 가능성을 확인하였고, 2003년부터 꾸준히 참여예산조례제정을 촉구하는 시민운동을 전개해 왔다. 이런 점에서 주민참여예산제도의 도입은 예산감시 시민운동의 제도적 수용이라는 측면에서도 의미가 있다.
여기서 포르투 알레그레시의 주민참여예산시스템을 살펴보고자 한다.
세계 최초로 주민이 주도하는 유형의 주민참여예산제도를 도입하여 실시하고 있는 곳은 브라질에 있는 인구 130만 항구도시인 포르투 알레그레(Porto Alegre)시이다. 이곳에서 이루어지는 참여예산제도는 관료들이 예산편성을 독점하는 것이 아니라 주민 총회와 참여예산평의회 등과 같은 주민참여예산기구를 통해 주민과 관료들이 협의하여 예산을 편성하는 방식이다. 물론 이 곳에서도 예산심의와 의결은 의회의 고유한 권한이다.
포르투알레그레시의 참여예산제도의 운영에서 얻은 성과로는 예산운영의 투명성과 건전성이 확보되고, 부패가 크게 줄어들었다는 점을 들 수 있다. 시민참여 활성화로 시민의 권리의식이 신장되었고, 시민복지가 개선되는 효과를 가져왔다.
포르투 알레그레 시의 참여예산제도가 성공적 평가를 받는 이유는 집행부의 혁신능력과 강력한 추진의지, 제도의 혁신성, 집행부와 시민의 요구에 대한 적극적인 수용, 시민과 단체들의 적극적인 참여의지, 시의회 반대의 효과적인 극복, 그리고 공개적이고 투명한 참여시스템으로 외부의 공격과 내부의 비난을 적절히 극복하였기 때문이다.
그러나 한계도 나타나고 있다. 기득 계층의 우월한 위치에 있는 사람의 참여가 높음으로 인하여, 또 참여자들의 교육수준, 성별, 소득수준 등의 차이로 인하여 민주주의적 합의과정이 또 다른 불균등을 낳고 있다는 점이다. 지방정부차원이라 하더라도 도시계획과 참여예산의 연계성 문제, 즉 도시 전체의 총체적 경제이익과 도시민의 기본적 욕구 사이의 조화를 이루어야 하는 과제를 해결하기가 쉽지 않은 것으로 나타나고 있다.
우리나라에서 이와 가장 유사하게 운영되는 사례는 울산광역시 동구를 들 수 있으며 그 내용을 아래 <표 1>과 같이 나타내었다.
<표 1> 울산광역시 동구의 2004년도 주민참여예산제도 운영방법
|
단 계 |
회의명 |
구 성 원 |
활동시기 |
주 요 내 용 |
|
의견수렴 |
지역회의 |
해당동 주민자치위원회 및 시민위원회 위원, 일반시민 |
7. 2-7. 9 |
◦동별 주민 의견 수렴 |
|
총회(1차) |
시민위원회 전위원 |
7. 22 |
◦구단위 자료제공 및 주민 의견 수렴 | |
|
↓ |
◦ 의견 수렴사항 반영 예산요구서 작성 (부서별) | |||
|
예산 심의조정 |
분과위원회 |
각 분과위원회 소속 위원 |
10.5-10.8 |
◦자체사업 추가 편성 요구 |
|
협의회 |
분과위원장 8명, 공무원 5명(구청장외 4명) |
10.21 |
◦자체사업 총괄 심의조정 | |
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↓ |
◦ 협의회 심의 조정 내용에 의거 예산편성(안) 작성 (기획감사실) | |||
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예산안결정 |
총회(2차) |
시민위원회 전위원 |
11.4 |
◦예산편성(안) 의결 |
2. 전남지역의 지방자치단체의 주민참여예산 조례 운영 현황 분석
1) 조례 제정 지역과 제정연도
전남지역에는 아직 전남도와 무안군이 조례를 제정하지 않고 있으며 이를 제외한 21개 시․군에서 ‘주민참여예산제 운영조례’라는 명칭으로 참여예산조례가 제정되어 있다. 동일한 명칭을 사용하게 된 것은 행정자치부가 ‘표준조례안’의 명칭을 이와 같이 사용하였기 때문이다.
<표 2> 지방자치단체 조례제정년도
조례제정년도 지방자치단체명
2005 순천, 여수, 영광, 완도, 함평
2006 강진, 구례, 목포, 보성, 신안, 장성, 해남
2007 고흥, 곡성, 광양, 나주, 담양
2008 영암, 장흥, 화순
2) 주민의 정의와 주민참여예산제 운영기구(회의체)
기구를 살피기 전에 먼저 주민의 정의를 살펴보도록 한다. 주민의 정의는 대체적으로 비슷한 것으로 나타났다. 공통적으로는 주소지를 둔 사람과 영업소의 본전이나 지점을 둔 사업체 관계자들을 주민의 범주에 포함된 것으로 나타났다. 21개 시, 군 중에서는 3개 시군이 주민의 정의에서 특색이 있는 것으로 나타났다.
목포시는 “시에 주소를 두고 있거나 거주하는 자”로 규정함으로서 주민의 범위를 가장 넓게 설정하고 있으며, 함평군은 “출향인사와 군 재정에 관심을 갖고 참여하는 사람”까지 주민으로 포함하였고, 강진군은 “타 지역의 주민이라도 군의 예산편성 및 집행과 이해관계를 가진 자”로 정하였다.
아래 <표 3>은 전남지역에서 조례나 규칙으로서 설치되어 있는 주민참여예산제도 운영 기구를 지방자치단체별로 열거한 것이다.
각각의 기능은 대체적으로 다음과 같다. 이 기구 중에서 주민의견수렴절차로서 주목되는 것은 지역회의와 참여예산위원회, 참여예산협의회 등 3개 기구라고 할 수 있다.
‘주민참여예산 지역회의’는 읍면동별로 의견수렴을 하기 위한 기능을 하고, ‘참여예산위원회’는 예산편성 매뉴얼에 대한 의견수렴이나 주민의견 수렴결과를 집약하고 집행부가 제출한 예산안에 대한 의견제시, 그밖에 예산교육이나 토론회, 공청회 참여예산 관련 사항을 심의하거나 개최하는 기능을 한다.
그리고 ‘참여예산협의회’는 참여예산위원회에서 수렴된 의견을 집약하여 집행부에 전달하는 한편, 지방자치단체 집행부와 함께 예산편성의 심의, 조정 등의 기능을 한다.
현황을 살펴보면 <표 3>에 나타나듯이 대부분의 지방자치단체는 주민참여예산위원회만 구성하여 운영하는 경우가 7개 지역으로 가장 많으며, 지역회의를 두지 않고 주민참여예산위원회와 주민참여예산협의를 함께 운영하는 사례는 강진, 순천 등 2개 지역으로 나타났다. 그에 비해서 나주는 세 개의 기구를 함께 운영하고 있는 것으로 나타났다. 그리고 참여예산연구회는 나주, 순천, 여수 등 3개 지역에 구성되어 운영 중인 것으로 파악되었다.
그런데 고흥, 곡성, 구례 등 3개 지역은 주민참여예산 관련 기구 구성을 조례에 명시조차 하지 않고 있으며 담양, 보성, 장성, 장흥, 해남 등 5개 지역은 주민참여예산위원회 설치를 임의조항으로 정하고 있어 문제가 있는 것으로 나타났다.
① 참여예산지역회의
지역회의는 의견수렴을 위해 각 읍면별로 구성되는데 전남지역에서는 나주와 여수시에만 구성되어 있고, 세부적인 사항을 모두 ‘주민참여예산운영조례 규칙’으로 정하고 있다. 두 지역 모두 지역회의 운영은 의무사항으로 규정되어 있다. 나주시는 본예산이 편성되기 전에 개최하도록 명시되어 있으나 여수는 별도로 명시되어 있지 않은 것으로 나타났다.
지역회의는 포루투알레그레의 주민총회와 유사한 기능을 가지고 있는 것으로 나타나는데 포르투알레그레의 경우에는 참여를 원하는 주민은 누구나 등록을 하고 총회에 참여할 수 있는 반면 나주와 여수는 각각 20명, 10명으로 숫자를 제한하고 있고, 정형화된 기구의 성격을 띠고 있어 폐쇄적이거나 형식화될 개연성이 매우 클 것으로 파악된다. 따라서 지역회의는 주민자치위원회의 기능을 강화하여 주민자치위원회가 예산편성에 앞서 주민이라면 누구나 참여할 수 있는 토론회를 개최하는 것이 바람직하다고 생각된다.
② 주민참여예산위원회
주민참여예산위원회는 지역에 따라 상당한 차이를 보이고 있는 것으로 나타났다. 먼저 구성측면을 분석하면 다음과 같다.
위원회의 정수는 20명에서 85명까지 다양하게 나타나고 있으며 임기는 2년이며 대체적으로 1회 연임을 허용하고 있는데, 목포, 신안, 화순은 연임제한 규정을 두고 있지 않다. 위원장은 대부분 위원 중에서 호선하도록 되어 있는데, 광양시와 신안, 영광, 완도, 진도, 화순군은 부단체장이 위원장을 맡도록 조례에 정하고 있다. 더구나 진도군은 부위원장까지 예산관련 공무원이 담당하도록 규정하고 있다, 위원회가 집행부에 대한 예산편성에 대한 주민참여를 보장하기 위한 목적으로 운영되는 취지를 고려할 때 적절치 않은 것으로 생각된다.
공무원 위원의 참여 여부도 지역에 따라 차이가 나타나고 있다. 강진, 나주, 순천, 여수, 함평은 민간인위원으로만 구성되도록 규정하고 있는 반면 다른 시군의 경우에는 공무원이 3명에서 9명까지 참여하고 있는 것으로 나타났다. 특히 진도는 읍면장이 모두 위원으로 참여하고 있는 것으로 나타나고 있다. 공무원이 시민위원회에 참여하는 것은 시민위원회의 구성 취지에 근본적으로 부합하다고 볼 수 없으므로 배제하거나 원활한 회의 진행을 위한 정보전달 측면에서 1~2인 정도 참여하는 것이 바람직할 것으로 생각된다.
참여예산위원회와 관련하여 나타나는 또 다른 문제점으로 위원회에 참여하는 위원들의 전문성과 참여의지의 부족을 들 수 있다. 도시지역의 경우 예산에 대한 전문성을 갖추지 못한 단체들이 다수 참여하는 경우가 많고, 예산감시나 예산 제안 등 주민참여예산운동을 지속적으로 진행해 온 단체들이 도리어 배제되는 경우도 있어(목포, 여수 등) 참여예산제도의 본래적 취지를 살리지 못하는 경우가 나타나고 있다. 그리고 전문가로서 참여하는 대학교수들의 경우 자치행정이나 재정분야에 관계없는 전공을 지닌 전문가가 참여하는 경우도 있어 형식적인 전문가 참여라는 비판도 제기되고 있다.
그리고 주민자치위원장 등 주민대표성을 갖고 참여하는 위원들의 경우 예산교육과 훈련이 선행되지 않아 제 역할을 기대하기 어렵다는 문제점을 안고 있다. 농촌지역의 경우에는 예산에 대한 식견과 전문성을 지닌 민간인 위원들을 확보하는 것이 매우 어려워서 위원회 구성 자체가 어려운 과제인 것으로 나타나고 있다. 이 경우에는 위원회의 기능을 보강하는 노력도 중요하지만 그보다는 공청회나 토론회, 예산교육 등을 활성화하는 노력이 더 절실할 것으로 여겨진다.
아래 <표6>에서 나타나듯이 주민참여예산위원회가 설치된 지방자치단체에 따라서 기능상에 상당한 차이가 나타나고 있음을 알 수 있다. 주민참여예산운영계획은 모두 심의 기능이며, 공청회와 토론회, 예산교육은 주관 또는 심의기능으로 자치단체에 따라서 차이가 있다.
<표6 > 주민참여예산위원회의 기능
기능 지방자치단체
주민참여예산운영계획: 광양, 목포, 신안, 완도, 화순 (※ 운영계획은 모두 심의대상임)
주민의견 수렴 및 반영: 조례 제정된 모든 지방자치단체
공청회 또는 토론회 : 강진(주관), 나주(주관), 목포(심의), 신안(주관), 여수(주관), 완도(주관), 함평(심의)
예산교육 : 강진(주관), 목포(심의), 여수(주관)
한편 참여예산제를 실시하고 있는 지방자치단체는 지방재정법이 정한 기초적인 수렴행위인 일반 주민들을 대상으로 하는 서면 또는 인터넷 설문조사, 사업공모 방식을 공통적으로 규정하여 수 년 전부터 시행하고 있는 것으로 나타났다.
그런데 공청회나 토론회와 같은 적극적 의견수렴장치는 모든 자치단체들이 조례에 임의 조항으로 두고 있고, 일방적인 예산설명회를 개최하는데 그치고 있는 것으로 나타났다.
실제로 실시된 경우는 순천에서 올해 진행된 정책토론회를 제외하고는 찾아보기 어렵다. 공청회와 토론회 개최는 예산편성에 앞서 주민의견수렴을 하는데 필요하고, 주민참여예산제에 대한 주민의 관심과 자치의식을 높일 수 있다는 점에서 적극 실시하여야 할 필요성이 있다고 할 것이다.
위원회 기능과 관련하여 의회와의 관계설정도 다소 어려운 과제인 것으로 나타났다. 비록 예산편성과정에서 주민이 참여한다고는 하나 심의권이 부각될 경우 자칫 의회의 심의기능과 충돌할 개연성이 상존하기 때문이다. 이점 때문에 일부 지방자치단체는 참여예산연구회를 두어 의회와의 관계를 연구하기도 한다.
포르투알레그레시의 사례를 보면 주민참여예산이 만들어져서 의회에 제출될 경우 의회가 통과해 줄 것을 압박하는 적극적 행위가 나타나고 있으나 우리의 정치현실에는 타당하지 않은 것으로 생각된다.
오히려 조례에 예산편성 전에 이루어진 주민의견수렴 절차와 내용, 결과 일체를 담은 보고서를 의회에 제출하는 것을 의무화하여 예산안 심의과정에서 참고할 수 있도록 하는 방안을 검토할 필요가 있다. 또한 위원회는 위원회 자체로서의 기능도 활성화해야 하지만 그보다는 예산편성과정에 대한 공청회 등 주민의견수렴절차와 폭넓은 시민교육, 재정정보의 공표 등이 성실하게 진행될 수 있도록 집행부를 설득하고 강제하는 역할을 더 비중있게 고려될 필요가 있다.
위원회 회의의 소집권의 소재가 어디인지, 회의자료의 사전배부, 회의록 공개문제는 위원회의 활성화 및 책임성 여부를 판단할 수 있는 근거가 되기 때문에 이를 파악해 보았다.
<표7 > 주민참여예산위원회의 소집 및 회의운영
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구분 |
지방자치단체 | |
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회의소집권자 |
위원장 |
강진(사전에 군수와 협의), 광양(부단체장), 여수(시장은 개최 요구할 수 있음), 함평(임시회의는 군수 또는 5인 이상 위원이 요구할 때), 화순(부단체장) |
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위원장 지방자치단체장 |
나주(위원장 소집시는 시장과 사전 협의), 목포, 순천(위원장 소집시는 시장과 사전 협의), 완도, 진도 | |
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위원 1/3이상 요구 |
목포 | |
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지방자치단체장 |
영광 | |
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회의운영사항 |
회의록 공개 |
강진, 광양, 나주, 순천, 영광, 함평, 화순 |
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심의안건(회의자료) 사전배부 |
강진, 나주, 순천, 영광, 완도, 진도, 화순 | |
주민참여예산위원회는 군수가 소집권을 갖는 영광을 제외하고는 대체적으로 위원장이나 위원장 또는 지방자치단체장이 공동으로 소집할 수 있도록 규정되어 있으며, 강진, 나주, 순천은 위원장이 소집하되 지방자치단체장과 협의하는 절차를 거치도록 규정하고 있다. 소집권은 위원장에서, 소집요청은 지방자치단체장에게 부여하는 것이 바람직한 형태일 것으로 생각된다.
회의록은 7개 자치단체에서 홈페이지에 공개하도록 조례로 정하고 있으나 회의 결과 중심으로 게재되는 수준에 머물러 있고, 함평만이 회의록 일체를 가공하지 않고 게재하고 있는 것으로 나타났다. 그런데 전반적으로 보면 회의자료나 회의록 등을 홈페이지에서 쉽게 찾을 수 있는 곳은 없는 것으로 나타났다.
회의 자료의 사전배부는 충실한 심의를 위해 반드시 필요한 조치임에도 불구하고 상당수의 자치단체들이 당일 배부하고 있는 것으로 나타났다.
③ 주민참여예산협의회
전남지역에 구성된 주민참여예산협의회는 시장, 군수가 위원장을 맡고 있는데 협의회 개최 여부는 강진, 나주, 순천 모두 임의조항으로 되어 있는 특징이 있다. 구성은 지역마다 조금씩 다른데 부단체장이 참여하는 곳과 그렇지 않는 곳, 주민참여위원회 위원 전원이 참여하는 경우와 위원장과 부위원장, 분과위원장이 참여하는 곳으로 구분된다.
목적은 자체사업예산을 심의 조정하거나 주민의견안을 심의, 조정하는 등 약간의 차이를 보이고 있다. 그리고 세 지역 모두 참여예산제도의 대상예산이 본예산으로 제한되어 있어 협의회 개최도 당초예산(본예산) 편성시에만 운영되도록 규정되어 있다.
④ 참여예산연구회
연구회는 나주, 순천, 여수 세 지역에 구성되어 있는데 예산관련 전문가와 시민단체 관계자 등 예산에 대한 식견이 있는 사람들로 구성되며 임기는 2년이고 연임이 가능하다.
세 지역의 연구회는 모두 회장과 부회장을 두고 있는 등 대체적으로 비슷한 구성양태를 보이고 있는데 나주의 경우에는 구성인원 30% 범위 안에서 주민이 공개모집으로 참여할 수 있도록 개방하고 있다. 연구회는 주민참여예산제에 관련하여 지방자치단체장의 자문역할을 하고 있으며 주민참여예산제 운영조례 및 규칙이나 주민참여예산제 역기능 해소방안, 의회와의 협조방안 모색, 참여예산제도의 효율적 방안 등을 연구하는 기능을 한다.
회의 개최는 여수시는 필요시 개최, 순천시는 분기별 개최, 나주시는 연 2회 개최하도록 되어 있는데 사전에 시장과 협의하도록 규정하고 있어 자율적인 연구에는 제약이 따르는 것으로 나타나고 있다.
3) 참여예산제 대상 예산
아래 <표10>은 전남지역 지방자치단체의 참여예산 대상 예산을 나타낸 것이다.
<표10> 주민참여예산제 대상 예산
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예산구분 |
지방자치단체명 |
비고 |
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본예산에 한정 |
목포, 함평을 제외한 19개 시, 군 |
순천은 5천만원이상 자체사업, 여수는 3천만원이상 자체사업 등 자치단체에 따라서 제약을 두고 있음 |
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추경예산 포함 |
목포, 함평 |
목포시는 자체 규정으로 본예산의 20% 이상 변동시에만 논의할 수 있도록 제약 |
참여예산제 운영조례에서 다루는 예산의 범위는 참여예산제에 있어 중요한 평가항목이라고 할 수 있다. 예산은 크게 본예산과 추경예산으로 나뉘어지는데 지방자치단체는 뚜렷한 이유를 제시하지 않거나 시간적인 제약 또는 재정여건의 제약 등의 이유를 들어 본예산으로만 한정하려는 경향을 보이고 있어 대상예산을 축소하려는 비판이 제기되고 있다. 그러나 정부회계년도와 지방자치단체의 회계연도가 동일해 지방자치단체는 필연적으로 1차 추경을 편성해야 하고 2~3회 추경을 하는 관행이 반복되어 진행되는 만큼 추경예산도 당연히 참여예산의 항목에 포함되어야 할 것으로 생각된다.
전남지역의 경우 앞서 표에 나타나는 대로 대부분의 지방자치단체가 별도의 명시를 하지 않고 본예산에만 한정하여 운영되고 있는 것으로 나타났다. 목포시는 추경예산까지 대상으로 포함하고는 있으나 참여예산시민위원회 자체 규정으로 “본예산의 20% 이상 변동시에만 논의”하도록 제한함으로써 사실상 추경예산을 심의할 가능성은 거의 없는 것으로 나타나 조례의 본래 취지를 살리지 못하고 있는 것으로 나타났다. 특히 예산은 그 성격상 액수와 규모도 중요하지만 개별 예산항목의 특성 또한 매우 중요하기 때문에 작은 예산이라 할지라도 매우 민감하고 주의를 필요로 하는 예산은 당연히 참여예산의 대상이 되는 것이 바람직하다. 반면 함평군의 경우에는 추경예산이 진행될 때마다 참여예산위원회 회의를 진행하여 대조적인 모습을 보이고 있다.
4) 주민 교육현황
주민참여예산제도의 정착을 위해서는 주민들을 대상으로 하는 예산교육이 활성화되어야 한다. 그러나 주민참여예산제도를 운영하고 있는 지방자치단체의 경우 예산교육을 구체적으로 조례나 규칙으로 규정하고 있는 사례는 4개 지역에 불과한 것으로 나타났으며 실제로 교육이 실시되고 있는 사례는 나주, 순천, 여수에서 진행되었다. 아래 <표11>에 강진, 나주, 순천, 여수의 조례 규정을 나타내었다.
<표11> 조례에 규정된 예산교육
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지역 |
대상 |
내용 |
시기 |
민간위탁여부 |
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강진 |
위원회 위원 |
예산편성, 집행, 결산등 예산과정과 주민참여방법, 위원회 운영 등 |
예산편성전 |
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나주 |
위원회위원 및 일반 주민 4(주민참여예산위원은 예산학교 수료) |
예산편성ㆍ집행ㆍ결산 등 예산과정과 주민참여 방법, 위원회 운영 |
매년 2월중 |
민간위탁가능 |
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순천 |
위원회 위원 |
예산편성·집행·결산 등 예산과정과 주민 참여방법, 위원회운영 |
매년 실시 |
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여수 |
위원회 위원 및 일반 주민 |
예산편성, 집행, 주민의 참여방법, 위원회 운영 |
예산참여전 |
민간위탁가능 |
3. 전남지역 주민참여예산제도 개선과제
1) 전남도와 무안군의 참여예산조례 제정
참여예산조례가 제정되지 못할 뚜렷한 이유가 없고, 지방재정법에서 조례로 정하도록 위임되어 있는 만큼 조례 제정을 할 필요성이 있다고 할 것이다. 더구나 인터넷 의견조사나 설문조사 등의 소극적 방법으로는 주민의견을 충분히 수렴할 수 없으므로 주민공청회나 토론회가 활성화되어야 하며, 권역별 지역회의, 참여예산위원회 구성 등을 최소 구성요소로 하여 추진할 필요성이 있다. 또한 전남도는 물론이고 기초자치단체의 참여예산운영실태를 점검하고 대안을 제시하기 위하여 전남도 차원의 참여예산연구회를 설치하여 정책연구를 하는 것이 바람직하다.
광역자치단체 가운데 아직 참여예산제도가 조례로서 시행되는 사례가 나타나고 있지 않으므로 전남도가 조례제정을 선도할 필요가 있다. 특히 전남도는 전라남도 균형개발이라는 측면에서도 지역의 재정수요를 충분히 파악하고, 주민의 의견을 적극 수렴할 필요성이 있는 바 조례제정을 하여 참여예산제도를 운영하는 것이 더욱 타당하다.
2) 참여예산조례의 개정
(1) 주민의 정의
지방자치법에는 주민의 정의를 ‘지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자’로 한정하고는 있지만 주소지와 별개로 거주하는 주민이 적지 않고, 거주하는 모든 주민이 사실상 순천시의 행정으로부터 큰 영향을 받는다는 점을 고려할 때 주민의 요건을 굳이 제약할 이유가 없으며 사업체의 임직원으로 한정하여 허용한다는 것은 아무런 근거를 찾기 어렵다. 따라서 목포의 예처럼 주소지를 두고 있거나 거주하는 자로 확대할 필요가 있다.
(2) 참여예산 대상 예산의 범위
대상 예산을 본예산과 추경예산이 모두 포함되도록 개정할 필요가 있으며 추경예산의 경우 개별적 예산항목의 중요성을 고려하여 별도의 제한 규정을 두지 않는 것이 바람직하다.
(3) 참여예산 기구의 정립
○ 지역회의
현재의 지역회의는 형식화되고 있어 개선의 필요성이 있다고 할 것이다. 지역회의는 위원을 별도로 두는 정형화된 기구라기보다는 읍면동별로 구성되어 있는 주민자치위원회가 본예산과 추경예산 편성을 앞둔 시점에서 지역주민총회(또는 공청회, 토론회)를 개최하여 주민의 의사를 수렴할 수 있도록 위원회의 기능을 보강하는 방향으로 개선될 필요가 있다.
○ 주민참여예산위원회
- 구성 측면 : 민간주도형으로 운영될 수 있도록 공무원의 참여를 배제하거나 최소화하는 대신 예산에 대한 식견과 예산감시 및 제안운동의 경험이 있는 전문가 또는 단체의 참여를 확대하여야 한다. 그리고 위원장은 민간인 위원 중에서 호선하도록 규정될 필요가 있으며, 위원은 모두 소정의 예산교육과정을 이수하는 것을 전제로 위촉하는 것이 바람직하다.
- 권한 측면 : 위원회의 의결권과 심의권을 명확히 구분하여 참여예산의 운영 전반과 예산교육, 공청회, 토론회 등에 대해서는 의결권을 행사하고, 그밖에 참여예산운영계획 등에 대해서는 심의권을 행사하도록 조정되어야 한다. 또한 위원회 소집 권한을 민간인 위원장에게 부여하고, 지방자치단체장은 개최를 요구할 수 있도록 하는 방안을 마련해야 할 것이다.
- 운영 측면 : 위원회의 효율적 운영과 위원들의 책임성 제고를 위하여 위원회 회의의 정례화를 기하고, 사전 자료 배부, 상세한 회의록 공개를 의무화할 필요가 있다. 특히 참여예산제도에 대한 시민참여를 활성화하기 위해서는 지방자치단체 홈페이지의 식별하기 쉬운 위치에 별도의 배너를 두는 것이 효과성을 높이는데 기여하게 될 것으로 생각된다.
○ 주민참여예산협의회
주민참여예산협의회는 자칫 참여예산위원회 위원회 기능을 약화시킬 우려가 있으므로 주민들의 의견과 위원들의 의견을 충분히 반영하기 위한 의무를 조례에 정할 필요성이 있다.
○ 참여예산연구회
지방자치단체의 참여예산제도를 발전시키기 위한 목적으로 연구회를 두거나 연간운영실태를 평가하고, 개선방안을 제시하는 민관 합동의 팀을 구성하는 것을 검토할 필요가 있다. 이 경우 연구회 또는 팀은 임의조항이 아닌 의무조항으로 하는 것이 정책의 지속성을 기대할 수 있다고 판단된다.
(4) 예산편성시 공청회 개최를 의무화
본예산과 추경예산을 편성할 때 예산방향 및 주요 사업계획, 예산안을 인터넷에 게시하여 의견수렴을 폭넓게 할 수 있도록 하여 주민의 관심도를 제고하는 한편, 예산편성시 읍면동에서 이루어지는 의견수렴과 별도로 전체 지역주민을 대상으로 하는 공청회 또는 토론회 개최를 의무화할 필요가 있다.
(5) 예산 교육의 활성화
예산교육을 활성화하기 위해서는 위원회가 별도의 연간교육계획을 수립하여 시행하여야 하며, 위원회 위원만을 교육대상으로 한정하지 말고 관심있는 시민이라면 누구나 참여할 수 있도록 하는 이 바람직하다. 이 경우 교육은 위원회 위원, 주민, 시민단체 등을 대상으로 폭넓게 실시될 수 있다. 아울러 교육계획을 예산연구회에서 심의할 수 있도록 권한을 부여함으로써 체계적이고 지역특성을 반영한 교육이 될 수 있도록 노력할 필요성도 있다.
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순천시, 주민참여 예산제 활성화를 위한 '예산정책 토론회' 개최 (순천시청 보도자료, 2008-09-16 15:39)
2009년 예산 편성은 시민들과 함께
순천시는 오는 17일 주민 참여 예산제 활성화를 위한 '예산 정책 토론회' 를 가진다. 이번 토론회는 17일 오후 3시부터 5시까지 별관 회의실에서 주민 참여 시민위원회 위원과 시민 단체 등 150여 명이 참여한 가운데 토론회를 가질 예정이다.
이날 토론회는 순천대 양재선 교수의 "순천시 주민 참여 예산 제도의 활성화 방안"과 순천대 박병희 교수의 "순천시 도시 경쟁력 제고와 재정의 역할"에 대한 주제 발표와 토론 패널로 나선 시의회 의원과 여성단체 대표와 질의응답 그리고 자유 토론이 이어질 예정이다.
시에 따르면 올해 처음으로 개최되는 예산 정책 토론회에서는 국내·외 주민 참여 예산 제도의 사례 소개와 순천시 주민 참여 예산 제도의 활성화 방안이 제시 논의 되고 순천시의 도시 경쟁력을 제고시키기 위해서 중점적으로 육성해야 할 분야에 효율적으로 재원을 투입하는 방안 등이 다양하게 토론될 계획이다.
한편 토론회에 이어 순천시 주민참여 예산 시민 위원회 위원들을 대상으로 2009년 순천시 주민 참여 예산 분과 및 시민 위원회 운영 계획 등에 대한 "예산학교"가 열릴 계획이다. 시는 2004년도부터 예산 편성에 시민들과 전문가들의 다양한 의견을 수렴하고자 주민 참여 예산 제도를 시행해 오고 있다.
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전남 지자체 예산편성 주민 참여 확산 (국민일보 쿠키뉴스, 목포=이상일 기자, 2008.10.15 16:00)
여수·순천시와 진도·해남군 등 전남도내 지방자치단체들이 내년도 예산 편성에 주민들을 참여시키고 있다. 진도군은 지난달 11일 공무원 10명과 주민 등 모두 29명으로 주민참여 예산제 운영위원회를 구성해 운영하고 있다고 15일 밝혔다. 위원회 운영은 지난해 11월 제정된 주민참여예산제 운영위원회 조례에 따른 것이다.
군은 지난달 11∼30일 인터넷과 우편 및 직접 방문 접수 등을 통해 진도읍 대일아파트에서 진도초등학교까지 자전거 전용도로 개설 등 내년 예산에 반영되길 바라는 주민 의견 37건을 접수했다. 군은 주민 의견에 대한 사업의 타당성 및 효율성, 시급성 등을 놓고 주민참여 예산 운영위원들간에 2차례 열띤 토론을 거쳐 사업 우선 순위를 결정했다.
순천시는 공개모집하거나 시민단체 및 읍·면·동에서 추천한 시민 73명으로 구성된 주민 참여 시민위원회를 오는 22∼24일 열고 내년에 시가 추진하는 5000만원 이상 자체 사업에 대해 타당성과 시급성 등을 심의한 뒤 우선순위를 결정할 계획이다. 이를 위해 시는 지난달 17일 주민 참여 예산제 활성화를 위한 토론회와 시민위원들에게 예산 편성 및 운영 등에 대한 기초지식과 내년도 예산 편성 방향 등을 알려주는 예산학교를 열었다.
2006년 10월 주민참여예산제 운영조례를 제정한 여수시도 올해 처음으로 주민의견을 내년도 3000만원 이상 자체사업에 반영하기 위해 287명으로 구성된 시민위원회를 가동하고 있다. 지난달 22일 시민위원들의 역할과 내년 예산편성 방향 및 예산운용 실무 등을 교육하는 예산학교를 운영했으며 오는 20∼30일 주민 의견수렴 및 위원들간 토의를 거쳐 자체사업에 대한 우선순위를 결정할 예정이다.
해남군은 홈페이지에 예산편성을 위한 주민참여방을 운영하면서 주민 의견을 수렴하고 있다. 군은 접수된 의견에 대해 관련 부서의 면밀한 검토를 거쳐 홈페이지를 통해 일괄 답변하고 있다.
지자체 관계자들은 “재정자치의 시금석이 될 주민예산참여제가 조기에 정착될 수 있도록 운영위원들의 적극적인 참여와 올바른 역할이 중요하다”며 “주민참여를 통해 예산의 편성 및 집행이 투명해 질 것”이라고 말했다.
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전남 21개 시·군 ‘주민참여예산제’ 본궤도 (한겨레, 정대하 기자, 2008-10-27 오후 10:44:21)
우리가 세금 냈응께, 우리가 감시해야지라
기구완비·회의록공개 등 나주·함평 모범적 평가
‘본예산 한정’ 개선 필요
“신활력 사업비가 모두 얼마입니까?” 지난 3월14일 오전 10시 전남 함평군청 3층 소회의실. 주민참여 예산위원 20명은 군청 간부 공무원 6명이 참석한 가운데 추경 예산안을 심의했다. 함평군 주민참여 예산위원회 김상석 위원은 “강진군은 신활력사업비가 8억7천만원인데 매년 총 매출이 15억원이라고 한다”며 “우리 군도 군민이 소득을 올릴 수 있는 사업으로 시행하길 바란다”고 말했다.
전남지역에서 전남도와 무안군을 제외하고 21개 시·군이 주민참여 예산제를 시행하고 있다. 27일 목포대 지방자치연구소와 경실련 전남협의회 주최로 목포시의회 1층 소회의실에서 열린 토론회에서 김종익 경실련 전남협의회 사무국장은 “2005년 순천·여수시를 시작으로 21개 자치단체에서 ‘주민참여 예산제 운영조례’를 제정해 예산편성 과정에서 주민참여를 보장하는 틀을 마련했다”고 밝혔다.
이 조례에 따라 읍·면·별로 구성된 ‘주민참여예산 지역회의’를 구성해 의견을 수렴하고, ‘참여예산위원회’는 집행부의 예산안에 의견을 제시하며, ‘참여예산협의회’는 자치단체 집행부와 함께 예산 편성안을 심의하고 조정하는 구실을 한다. 다만, 고흥·곡성·구례 3개 지역은 주민참여예산 관련 기구 구성을 조례에 명시하지 않았고, 담양·보성·장성·장흥·해남 등 5개 지역은 주민참여 예산위원회 설치를 임의조항으로 두고 있다.
21개 자치단체 중 나주시가 참여예산 관련 3개 기구를 모두 구성해 가동중이다. 나주시는 지난 8월 읍·면·동 지역회의를 열었고, 최근 △자치행정 △경제건설 △농업발전 △보건복지 4개 부문별 참여예산위원회를 열어 156건(829억원)의 사업 요구안을 두고 심의중이다. 나주시는 시장·실국장·분과위원이 참여하는 예산협의회를 다음달 4일 열어 예산안 반영 범위를 조정한다. 나주시 관계자는 “주민들이 게이트볼장 예산 증액, 터미널 환승 주차장 건설 등 다양한 예산 요구안을 낸 상황”이라고 말했다.
함평군은 경상예산 3천만원 이상, 사업비 3억원 이상은 20명으로 구성된 주민참여 예산위원회의 심의를 거치도록 조례로 규정했다. 또 주민참여 예산위원회의 회의록을 군청 누리집에 공개하는 등 이 제도를 비교적 투명하게 운영중이다. 하지만 김 사무국장은 “함평군과 목포시를 제외한 나머지 시·군은 주민참여예산의 범위를 본예산으로 한정하고 있다”며 “2,3회 추경을 하는 관행이 반복되어 진행되는 만큼 추경예산도 당연히 참여예산의 항목에 포함되어야 한다”고 지적했다.
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"단체장 예산권 주민이 통제하자" (데일리안 광주·전라 이원우 기자, 2008-11-01 07:10:09)
전남지역 주민참여예산제도 토론회에서 주장
전남 지역 참여예산제도에 대한 운영 현황과 개선과제라는 주제로 토론회가 개최됐다. 지난 27일 목포시의회 1층 회의실에서 열린 토론회는 목포대학교 지방자치연구소와 경실련전남협의회의 주최로 전라남도의회 김창남 의원과 목포시의회 전경선의원, 박정남 목포 유달동 주민자치위원장, 목포시 조성평 기획관리국장이 참석해 열띤 토론을 펼쳤다.
주민참여예산제도는 예산편성과정에 주민이 직접 참여해 우선순위와 주요 사업 등 주민의 요구를 반영하거나 자치단체의 예산 편성 전반에 대한 의견을 제시해 합리적인 예산 편성과 재정민주주의를 실현하는데 중요한 역할을 한다. 또한 참여예산제도는 지방자치단체의 정책을 사전에 점검하는 계기를 제공함으로써 정책실패를 최소화할 수 있다는 점에서도 의미가 있고 지방자치단체의 구조적인 비효율적 예산편성 행태를 극복하기 위한 대안이라는 점에서 중요성을 찾을 수 있다.
김종익 경실련전남협의회 사무국장은 “선거에 의해 선출되는 지방자치단체의 장은 선거과정에서 제시된 공약을 무리수를 두어서라도 실현하려는 욕구가 강하고, 공약 외의 주요사업의 경우라도 임기 내에 가시적인 성과를 내보이려는 경향 때문에 지방재정의 효율적 운영을 저해하는 경우도 있다”고 주장했다. 또한 “지방의회의원들도 지역구 주민의 이익과 지방자치단체 전체 주민의 이익을 균형적으로 판단하지 않은 채 지역구 사업에 몰두하고 집행부의 예산통제 기능을 소홀히 하는 경우가 적지 않은데 기초의원 정당공천제 이후 이러한 현상이 더 심화되는 경향을 보이고 있다”고 밝혔다.
목포시는 2006년 9월 18일 제256회 임시회에서 목포시장의 발의로 지방재정법 제39조와 제46조에 따라 예산편성 과정에서 주민의 참여를 보장하고 예산의 투명성을 증대하기 위해 행자부의 표준 안에 따라 이 제도를 제정했다.
목포시의회 전경선 의원은 “당시 주민 참여 예산제 운영 조례안은 행자부 표준안을 그대로 반영해 목포시의 특성에도 맞지 않아 충분한 검토와 의견수렴을 통해 다시 보완해서 의결할 것을 제안했다”고 말했다.
전 의원은 2007년 운영한 결과 여러 가지 미비한 점이 많이 발생했다면서 “참여 예산 시민위원회의 구성과 기능 예산교육, 대상사업, 의견수렴절차와 의회에 보고 체계 등이 개선해야 할 문제로 나타났다”고 밝혔다. 전 의원은 외국의 사례로 "1988년 브라질의 포르투 알레그레시의 고객주의와 호혜주의 정치문화로 부패한 시의회를 견제하고 시의 통치력을 회복하기 위해서 주민들의 참여를 통한 통제가 필요해 주민참여 예산제를 도입했다"고 소개했다. 그는 이어 "그러나 우리나라의 지방의회는 포르투 알레그레시의 의회 같은 고객주의 정치행태를 보이고 있지 않으며 예산심의 과정에서도 제한된 영향력을 행사하고 있기 때문에 우리나라와의 본 취지 자체가 다르다"고 말했다.
전 의원은 또한 "우리나라의 주민 참여 예산제는 오히려 자치 단체장의 큰 힘을 주민이 통제하는 제도가 돼야 한다고 생각한다"면서 "지방권력은 곧 단체장의 권력으로 인식이 되며 단체장의 가장 큰 권력은 예산권과 인사권으로 그 중 예산권을 주민이 통제함으로서 의회의 기능을 보완 해주는 제도로 거듭나야 된다"고 주장했다.
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