주요 아시아 국가들의 공기업 동향: ‘OECD 공기업 지배구조 아시아 네트워크’ 국제회의 논의 내용을 중심으로

조세연 공공기관연구센터에서 분기별로 발행하는 공공경제 2024년 봄호(17호)에서는 강석훈의 아래 글 정도만 관심이 갔다. 내가 공공기관 이슈에 대해 조금 좁게 접근하고 있는 건가?
 
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강석훈(2024). 주요 아시아 국가들의 공기업 동향: ‘OECD 공기업 지배구조 아시아 네트워크’ 국제회의 논의 내용을 중심으로. 공공경제, 2024 봄 Vol.17. 한국조세재정연구원 공공기관연구센터.
2006년 시작된 ‘OECD 공기업 지배구조 아시아 네트워크’ 지역회의는 공기업 제도를 논의하기 위해 다수의 아시아 국가가 모이는 전 세계 유일의 국제포럼이다. 『공공경제』 Vol. 17에서는 ‘OECD 공기업 지배구조 아시아 네트워크’의 역사와 의의, 주요 참가국들의 공기업 현황을 살펴보고, 2023년 12월에 개최된 ‘제16차 아시아 네트워크’ 국제회의의 주요 논의 사항을 바탕으로 아시아 지역의 최근 공기업 동향을 살펴보고자 한다.
‘OECD 공기업 지배구조 아시아 네트워크’ 개요
공기업은 한국, 대만, 싱가포르, 중국, 인도 등 여러 아시아 국가의 경제 발전 단계에서 중추적인 역할을 담당해 왔고, 개별 국가 경제의 큰 축을 여전히 담당하고 있다. OECD는 범국가적으로 공기업의 효율성, 투명성 및 경쟁중립성을 강화하려는 취지로 2005년 ‘OECD 공기업 지배구조 가이드라인(이하 ‘OECD 가이드라인’)’을 발표하였고, 아시아 경제권 특유의 공기업 문화에 OECD 가이드라인의 적용과 확산을 높이려는 목적으로 아시아 네트워크 지역회의를 추진하여 2006년 싱가포르에서 1차 회의를 개최하였다.
2023년 16차까지 개최된 아시아 네트워크의 운영 목적은 아시아 국가들의 실정에 맞는 개선점을 찾아내어 권고안을 개발하고, 정책적인 선택 사항을 토론하고 분석함으로써 아시아 국가들이 공기업 지배구조 분야에서 효과적인 개혁을 추진하고자 함이다. 아시아 네트워크는 참여국 및 국제기구의 재정 지원으로 운영된다. 2015년부터 한국조세재정연구원-OECD 간 MOU를 통해 우리나라가 주관/후원사로 운영비용을 지원하고 있으며, 2020년부터 아시아개발은행(ADB)도 후원사로 참여하고 있다. OECD 회원국인 한국, 일본, 호주, 뉴질랜드를 비롯한 23개 정기 참가국과 기타 초청국이 참여하며, 아시아개발은행(ADB), 세계은행(World Bank), 국제통화기금(IMF) 등 국제기구들이 아시아 네트워크 회의에 수시로 참여하고 있다. 아시아 네트워크에는 매년 20~30여개 아시아 국가의 공기업 담당 공무원, 연구원 및 전문가들이 참석한다.
주요 아시아 국가들의 공기업 부문 현황
아시아 국가 중에서 공기업 비중이 가장 큰 국가는 단연 중국이다. 2024년 기준 중국 공기업의 중앙 소유권 기관인 국무원(State Council) 산하 국유자산감독관리위원회(SASAC)가 직접 관리·감독하는 중앙관리형 공기업이 97개, 중앙정부·공공기관 관리형 공기업 1만 4,700개가 있다. 이 중 총매출 기준으로 전 세계 기업 순위를 매기는 포천 500대(Fortune 500) 기업에 포함되는 중국의 공기업은 82개(2021년 기준)이다. 중국 다음으로 중앙 공기업 수가 많은 아시아 국가는 베트남으로, 2,165개이며 인도가 389개, 우리나라가 327개(2024년 지정 기준 공공기관 수), 필리핀이 118개, 태국이 52개, 인도네시아가 41개, 뉴질랜드가 39개, 호주 9개, 일본 8개 순이다.
중앙 공기업의 고용 인원이 가장 많은 국가 역시 중국으로, 약 2천만명 이상을 고용하는 것으로 나타났으며, 인도가 약 150만명, 베트남이 약 102만명, 인도네시아가 약 80만명, 우리나라가 약 41만 5천명, 일본이 약 25만 6천명, 호주와 뉴질랜드가 각각 4만 5천명과 3만 6천명을 고용하는 것으로 나타났다.

아시아 국가들의 소유권 모델*을 살펴보면, 한국, 뉴질랜드, 중국, 태국은 단일의 정부 기관이 모든 중앙 공기업을 관리·감독하는 중앙집중형 소유권 모델을 나타냈고, 베트남과 필리핀은 다른 부처/기관이 소유하는 공기업에 대한 비독점적 소유권을 조정기관/지주회사가 행사하는 조정기관형 모델, 인도네시아와 호주는 두 개의 정부 부처/공공기관이 함께 소유권 기능을 행사하는 복수 소유권 모델, 일본은 소유권 기관이 여러 개의 정부 부처/기관으로 흩어져 있는 분산형 소유권 모델을 행사하는 것으로 나타났다.
* OECD는 공기업에 대한 소유권을 담당하는 주체에 따라 다섯 가지 공기업 소유권 모델을 제시하고 있다. 이는 중앙집중형 모델(centralised model), 조정기관형 모델(coordinating agency model), 복수 소유권 모델(dual ownership model), 이중 트랙형 모델(twin track model), 분산형 소유권 모델(decentralised ownership model)이다.
제16차 아시아 네트워크 주요 논의 내용 및 아시아 국가들의 최근 공기업 동향
최근 개최된 16차 아시아 네트워크 회의에서는 공기업 가이드라인 개편, 국가별 상장 공기업 배당 정책과 공기업 ESG 정책 등 공기업과 관련한 많은 논의가 이루어졌는데, 그중 주요 아시아 국가의 최근 공기업 개혁에 주목하고자 한다. 최근 아시아 지역의 가장 핵심적인 공기업 트렌드는 ① 공기업 소유권의 중앙집중화, ② 과감한 공기업 구조조정 및 인수합병 정책이다.
먼저, 최근 몇 년 사이 많은 아시아 국가가 OECD 공기업 가이드라인의 권고대로 그동안 분산되어 있던 공기업의 소유권을 중앙으로 집중시켰다. 대표적으로 베트남은 국가지주회사를 설립하여 공기업에 대한 소유권을 집중시켰으며, 태국은 재정부 내 국영기업정책사무국(SEPO)을 통해 중앙정부의 소유권을 강화하였다. 또한, 우즈베키스탄은 소유권 기관인 국영자산관리기관(UzSAMA)을 설립하였고, 부탄도 DHI(Druk Holding and Investments)라는 국가지주회사를 설립하여 기존에 재정부가 관리하던 공기업의 소유권을 이관하였다.
두 번째로, 중국과 인도네시아를 비롯한 많은 국가가 자국의 공기업 부문에 대한 대대적인 개혁을 시행하고 있다. 먼저 중국은 현재 디플레이션 경제 위기 속에서 대대적인 공기업 구조조정 및 지배구조 개혁을 시행 중인데, 구조조정과 인수합병을 통해 2017년 약 5만 1,000개이던 중앙 공기업 수를 1만 5,000개 이하로 줄였으며, 지방 공기업도 9,000개 이상 줄인 것으로 나타났다. 또한, 중국은 지난 몇 년간 공기업들의 법인화, 지배구조 및 소유권 구조를 대폭 개선하였으며, 앞으로는 공기업의 낮은 수익률을 개선하기 위해 모든 중앙 공기업이 6가지 수익률 지표를 달성하도록 개별 공기업 목표를 수정하고 있다.
인도네시아는 최근 5년간 공기업 수를 106개에서 41개까지 줄이며, 공기업 구조조정과 개혁에 박차를 가하고 있다. 인도네시아 공기업부는 자국 역사상 최대의 공기업 개혁을 실행하며, 월드클래스 공기업 양성을 목표로 대대적인 인수합병을 시행한 결과, 2023년 기준 포천 500대(Fortune 500) 기업에 5개의 인도네시아 공기업이 포함되었다. 인도네시아는 공기업의 인적자원과 효율성, 접근성을 높여 적은 공기업 수로 보다 효과적인 경제 발전을 이룰 것으로 기대하고 있다.
그 밖에, 몽골이 2022년 127개, 2023년 105개에서 2024년 67개로 공기업 수를 줄이는 대대적인 구조조정을 시행 중이며, 우즈베키스탄도 최근 3년간 750개 기업을 민영화하고 공기업 수를 35%로 줄이는 등 과감한 공기업 구조조정 정책을 시행 중이다. 이외에도 필리핀, 태국, 베트남 등이 공기업 수를 줄이고 효율성을 높이는 공기업 개혁 정책을 시행하고 있다.