공공기관 신뢰도 제고를 위한 경영평가제도의 향후 과제 (공공경제 _ 2023 | Vol. 16, Round Table)

의미있는 논의가 나오긴 했다. 하지만 과연 기재부의 벽을 넘어서 근본적인 개편이 가능할지...

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공공기관 신뢰도 제고를 위한 경영평가제도의 향후 과제
공공경제 _ 2023 | Vol. 16, Round Table
 
일자: 2023년 11월 24일(금)
장소: KIPF 아태재정협력센터(서울지방조달청 10층 중회의실(1003호))
사회: 라영재
토론자: 신완선, 이종욱, 이명환, 이득순
정리: 강석훈, 이부연
- 라영재 KIPF 공공기관연구센터 소장
- 신완선 성균관대학교 시스템경영공학과 교수
- 이종욱 서울과학기술대학교 미래융합대학 교수
- 이명환 IBS컨설팅컴퍼니 대표
- 이득순 한국도로공사 성과혁신처장
 
라영재: 공공기관 경영평가는 40년 동안 지속적인 변화와 발전을 거듭해 왔지만, 다시 한번 변화를 맞이할 때가 됐습니다. 한 국가의 모든 공기업과 준정부기관을 대상으로 매년 일률적이고 종합적인 평가를 시행하는 국가는 아마 우리나라가 유일하지 않을까 싶습니다. 한국의 공공기관 경영평가제도에 대한 성과와 회고를 부탁드립니다.
신완선: 평가의 본질은 도전이며, 평가는 구성원을 도전하도록 만듭니다. 좁게는 주어진 업무 목표 달성에 도전하고, 넓게는 다른 기관 대비 우수한 실적 달성에 도전하게 됩니다. 따라서 한국의 공공기관이 지난 40년 동안 경영평가와 함께 국가 발전을 위해 정확한 목표를 세우고 도전해 왔음을 시사합니다. 평가 과정을 통해 국내 최고전문가들이 시대에 맞는 방향 설정을 점검하고, 실행력의 유효성을 강화해 온 여정은 분명 국제적 우수사례(global best practice)라고 판단합니다. 공공기관은 물론 경영평가 관련 이해관계자 모든 분에게 감사할 일입니다.
이종욱: 해외를 다녀보면 우리나라가 선진국으로 도약하는 데 있어 공공기관이 많은 기여를 했음을 느끼게 됩니다. 이러한 공공기관의 성과를 극대화하고 지렛대 역할을 한 중심에는 공공기관 경영평가제도가 있습니다. 장단점은 있겠지만, 해외 사례를 찾아볼 수 없을 정도로 소유권 부처인 기획재정부가 강력한 공공기관 관리수단으로 경영평가를 활용하였기에 가능했다고 생각합니다. 지난 40년간 경영평가는 진화를 거듭하며 기관이 성장하는 데 지속적이고 예측가능한 기반을 마련했다고 봅니다.
이명환: 시장경쟁이 존재하지 않는 공공기관의 경우, 태생적으로 내부 지향적이며 관료주의적 위계 문화가 강할 수밖에 없고, 그런 의미에서 사회 경제적 변화에 둔감할 가능성이 높습니다. 경영평가의 가장 큰 성과는 부분적으로나마 외부 지향성을 통한 사회적 변화와 시장 변화에 대한 민감성을 높여주었고, 내부 지향적 위계 문화를 성과지향적 문화로 변화시켜 나가는 데 기여했다는 점입니다. 나아가 부분적으로나마 기관 간 경쟁체제가 도입됨에 따라 경영관리 체계상 전반적인 상향 표준화의 효과가 있었다고 판단됩니다.
이득순: 경영평가 이전에는 기관들이 국민을 위해 공급자 위주로 서비스했던 것에 반해 지금의 기관들은 국민이 실제로 어떠한 불편을 느끼는지를 토대로 과업을 설정하고 있습니다. 또한 민간의 경영 기법을 도입함으로써 대국민 서비스가 향상됐다는 점도 체감합니다. 평가지표를 발굴하는 노력으로 경영활동의 수준을 향상하고 체계화했다고 평가하기도 합니다.
라영재: 공공기관 경영평가제도는 공공기관의 경영성과 개선과 재무실적 향상 등 경영혁신의 핵심적인 수단으로 기능하고 있다는 평가도 있지만, 한편으로는 서열식 평가, 평가의 신뢰성 결여 등 다양한 문제점이 제기되는 것도 사실입니다. 현재 공공기관 경영평가 시스템 및 제도의 문제점과 한계에 관해 설명 부탁드립니다.
신완선: 경영평가제도의 미래 모습을 구상해야 합니다. 경영평가제도의 결정적 기여도는 기관의 내부평가 문화를 정착시킨 것입니다. 조직의 내부평가 수준이 곧 경쟁력을 나타냅니다. 지속적으로 개선점을 찾아 미래를 준비하는 조직이 강할 수밖에 없기 때문입니다. 따라서 기관의 자체평가 시스템이 목표 수준에 도달하면, 외부 경영평가 역시 기관의 이사회에 위임해 전문가를 초빙해 평가하는 방식으로 전환되어야 할 것입니다. 그러한 관점에서 볼 때, 공공기관의 이사회와 내부평가 제도의 내실화에 더욱 박차를 가해야 할 것입니다.
이종욱: 경영평가는 정부가 교체되는 시점마다 새로운 정부의 국정 이행 동력으로 활용되었습니다. 이는 국민과의 최접점에서 공익을 수행하는 공공기관의 설립 목적과 무관하지 않습니다. 그러나 정부 입장이 아니라 국민의 시각에서 볼 때 ‘경영평가가 과연 국민의 편익을 제대로 반영하고 있는가?’라는 질문에는 답변이 궁색해질 수밖에 없습니다. 경영평가가 단순히 정부의 사전통제 역할을 하는 것은 아닌지, 획일적 평가방식에 의해 독점적 사업을 수행하는 공공기관의 역할과 권한이 오히려 제한되는 것은 아닌지 깊게 고민할 때라고 봅니다.
이명환: 단기 실적 중심의 줄세우기식 평가로 인해 공공기관의 장기적인 성과와 본질적 성과가 도외시되는 경향이 나타나며 경영평가에 대한 불만과 불필요한 피로감으로 연계되고 있습니다. 경영평가에 대한 신뢰성 부족은 평가기준이 획일적이며 기관의 사업 특성과 내부 문제가 정확히 반영되지 못하는 점이 그 요인입니다. 평가단의 전문성과 신뢰성 부족도 문제가 아닌가 싶습니다.
이득순: 경영평가제도는 40년 이상 지속되면서 문제점과 한계를 보이고 있습니다. 먼저, 평가 관련 비용이 크게 발생한다는 점, 다음으로 경영평가가 정부 정책 수행을 강제하는 하나의 수단으로 작용하여 평가기준, 평가지표, 평가방법 등 평가제도가 수시로 변경되어 공공기관이 대응하는 데 어려움이 많다는 점, 마지막으로, 단기성과 위주로 평가하기 때문에 중장기적 관점의 평가가 어렵다는 점을 지적할 수 있습니다.
라영재: 민간기업이나 해외 사례에서 벤치마킹할 수 있는 우수한 경영평가 시스템이 있다면 소개 부탁드립니다.
신완선: 최근 혁신에 주력하는 UAE가 정부 부처를 대상으로 경영평가 개념을 적용하고 있습니다. 2년에 한 번 평가하는 방식으로, 글로벌 전문가(주로 컨설턴트)를 평가위원으로 초빙해서 진행합니다. 각 부처의 사업별 실행 지표와 혁신과제 선정은 정교한 편이지만, 각 부처의 실질적 개선 활동은 우리나라에 비해 실행력이 상당히 약하며, 인센티브가 약한 점이 그 원인으로 판단됩니다. 프랑스는 자체평가 개념으로 위임해 운영하고 있지만 크게 주목받지 못했습니다. 현재 공공기관에 대한 경영평가제도는 한국이 세계 최고일 것입니다. 이제 우리가 다른 국가에 전파하는 역할을 자임하며, 모든 기관이 국제적 우수사례를 만드는 데 도전해야 합니다. 싱가포르가 그러한 관점에서 선택과 집중을 통해 작지만 강한
국가를 만들었습니다. 한국은 규모가 크므로 차원이 다른 경영평가 시스템의 전파력을 가질 수 있기에, 자신감을 갖고 글로벌 리더십을 발휘해야 합니다.
이종욱: 2010년 이후 새롭게 도입된 영국의 공공기관 경영평가제도, 즉 맞춤형 평가제도(Tailored Review)라 불리는 제도를 살펴보았으면 합니다. 영국은 공공기관 개혁 프로그램의 하나로 산하기관에 대한 주무부처의 관리 강화를 위하여 기존의 공공기관 경영평가 방식을 수정·보완했습니다. 맞춤형 평가는 2단계로, 1단계에서는 ‘조직의 존립 필요성’과 ‘조직 형태의 적절성’을 평가하고, 2단계에서는 해당 기관의 향후 ‘업무 개선 및 경영효율성’을 개선하기 위한 대안을 모색합니다. 평가 주기는 5년으로, 공공기관은 평가 후 ‘합의된’ 제안사항을 몇 년에 걸쳐 어떻게 이행할 것인지 이행계획을 발표해야 하고, 주무부처는 피평가기관의 이행 과정을 점검할 의무를 갖고 있습니다.
이명환: 국내에서 현 공공기관 경영평가와 유사한 제도로는 지방공기업 경영평가와 정부출연연구기관(출연연) 평가, 정부 부처에 대한 국무총리실의 정부업무평가가 있습니다. 각기 장단점이 존재하지만, 대부분 비슷한 문제점을 갖고 있습니다. 출연연평가나 지방공기업 평가의 경우, 기관 유형이 제한되어 운영되는 측면이 있어 상대적으로 기관의 특성이 반영될 수 있는 부분이 장점으로 판단됩니다. 중앙부처에 대한 평가의 장점은 사업 전문가들이 분야별로 특정되어 참여해 정책별 평가가 이루어질 수 있도록 한다는 점이 장점이라고 할 수 있습니다.
라영재: 향후 공공기관 경영평가가 어떠한 방향으로 개선되어야 할지, 평가제도의 혁신방안에 대한 가감 없는 의견 부탁드립니다.
신완선: 지금은 기계와 함께하는 시대입니다. 1969년 아폴로 11호를 달나라에 보냈을 때 아폴로 안내 컴퓨터(Apollo Guidance System)가 있었는데 지금 삼성전자 갤럭시 S23 모델과 비교하면 8만 배 느리고 8백만 배 저장 기능이 작았습니다. 바로 이 핸드폰이 일종의 휴먼 안내 컴퓨터(Human Guidance System)인 셈입니다. 게다가 자체 학습하고 판단하는 머신러닝과 인공지능(AI) 기능까지 개발되어, 웬만한 것은 순식간에 모방하고 실행할 수 있습니다. 이러한 시대에 경영평가는 영역을 좁혀서 세 가지에 초점을 맞추어야 합니다. 즉, 올바른 리더십, 대표 사업역량, 그리고 통합 문화입니다. 공정·투명을 기반으로 한 방향 설정 능력, 사업을 통한 국가 발전 주도와 글로벌 선도, 행복한 노사문화에 기반한 통합적 발전 모델 확보를 위한 실적을 집중 평가하면 됩니다. 양적 평가를 질적 평가로 전환해야 한다는 점을 강조하고 싶고, 특히 비계량 평가가 그렇습니다. 경영시스템 수준은 경영공시를 더욱 활성화해서 각종 선행지표를 자동 집계하여 계량으로 평가하면 될 것입니다. 머신 분석시스템이 경영평가를 지원하는 환경을 만들어 선도적 첨단 국가를 만들어야 합니다. 세계가 한국을 주목하고 있습니다.
이종욱: 이제 공공기관 경영평가는 대폭 바뀔 때가 되었습니다. 경영평가가 과연 당초에 기대했던 본연의 역할을 다하고 있는지 묻지 않을 수 없습니다. 기획재정부도 이러한 점을 잘 인식하고 미래지향적으로 경영평가의 제도와 운영을 개선하려는 것으로 알고 있습니다. 이를 위해 크게 세 가지로 말씀드리자면 첫째, 경영평가는 「공운법」에 명시되어 있으므로, 국회, 정부, 공공기관 등이 머리를 맞대어 관련 법 조항 개정에 힘을 모아야 합니다. 둘째, 평가내용, 평가방법, 평가자 등에 대해 개선이 필요합니다. 마지막으로, 공공기관과 경영평가의 중요성을 인식한다면 경영평가 운영을 위한 전담조직 설치가 시급하다고 생각합니다.
이명환: 먼저 중장기적 관점에서 평가를 관리할 수 있는 체제를 마련할 필요성이 있습니다. 현 평가단의 기관에 대한 전문성을 높이기 위해서 개선이 필요하며, 평가단의 운영에 있어 변화가 요구되는 부분입니다. 사업 전문성을 어떻게 확보할 것인가에 대한 부분도 함께 검토할 필요가 있습니다. 나아가 절대평가 영역의 확보 방안이 함께 검토되어야 합니다. 오랫동안의 평가로 인하여 대부분 10년 치 정도의 기관별 실적 데이터가 확보되어 있음을 고려할 때, 각 기관의 5~10년 평균 실적을 바탕으로 정규분포상의 기관별 평가 성적으로 반영하는 방식이 될 수 있지 않을까 싶습니다. 마지막으로 기관의 특성을 반영하는 평가제도에 대한 고민이 필요합니다.
이득순: 경영평가는 편람에 의해 이루어져야 하는데, 공공기관 혁신 가점 평가의 경우, 세부 가이드라인이나 편람이 없어 기관 입장에서 준비하기 어렵습니다. 또한 효율성 강조로 인해 재무성과 지표 비중이 크게 늘었지만 기관의 특수성이 반영되지 않아 형평성과 수용성 측면에서 어려움이 많습니다. 평가제도 개선을 위해서는 먼저, 경영평가 관리시스템을 구축하여 연중 후보자를 검증하고 전문성 있는 평가위원이 많이 참여할 수 있도록 해야 합니다. 두 번째로, 실사 방식에 있어서 공공기관의 우수사례(BP)는 대면 평가, 실적보고서는 서면 평가 방식으로 운영하는 방법도 공공기관의 평가 부담을 완화하는 대안이 될 수 있습니다. 마지막으로, 경영평가 성과급 재원 규모를 축소하고 명칭도 경영평가급으로 변경하면 좋겠습니다. 매년 반복되는 성과급 잔치라는 부정적인 인식을 줄이고 본래의 취지를 회복했으면 합니다. 공공기관의 자율·책임경영 강화를 위해 정부 주도의 현 평가지표 비중을 줄이고, 기관 자율적으로 설정하는 평가지표 비중을 늘려 기관에 재량권을 주는 것이 좋은 방법이 될 수 있습니다. 또한, 평가방식과 관련해서 단기 평가와 더불어 중장기 관점의 지속가능성 평가방식을 도입해야 합니다. 단기 실적이 다소 저조하더라도 중장기 계획이 적정하면 평가에서 불이익을 보완할 수 있는 제도적 장치를 마련해야 합니다.
라영재: 최근 기획재정부는 감사원의 ‘공공기관 경영평가제도 운영실태’ 감사에 대한 후속조치로 공공기관운영위원회의 심의·의결을 거쳐 ‘공공기관 경영평가단 구성 및 운영규정 개선안’을 발표했습니다. 개선안에는 경영평가위원의 경제적 대가 수령 금지, 공직자 「청탁금지법」 수준의 신규 평가위원 선임 기준 강화, 평가위원 후보자 검증자료 허위 제출 기관 페널티 부여 등 평가위원의 도덕성과 청렴성에 초점을 맞추고 있습니다. 그동안 여러 차례 지적되었던 평가위원의 자격과 도덕성 문제, 기관과 평가위원 간 유착관계의 문제점에 대한 의견과 개선방향을 부탁드립니다.
신완선: 오랜 기간 개선하려고 노력했던 과제입니다. 「청탁금지법」과 「이해충돌방지법」을 잘 적용하면 최소한의 선별은 될 수 있을 것입니다. 경영평가단에서도 그동안 공공기관과 연관성이 높으면 설사 유착관계가 아니더라도 배제하려고 노력했습니다. 그럼에도, 만일 유착 최소화가 가장 중요하다면 평가위원이 제도가 규정한 윤리성을 지키면서도 항상 새로운 기관을 평가하도록 만들면 됩니다. 동일한 기관을 다시 평가할 시점이 되면 이제 평가를 졸업하고 후배들에게 위임할 시점입니다. 그렇게 되면, 공공기관은 항상 새로운 평가위원이 배정되는데 평가의 전문성(즉, 경력)을 갖고 있는 분들이 전체의 3분의 2 정도는 됩니다. 평가위원의 신규성, 전문성, 형평성을 감안하여 설계하면 해결될 주제입니다. 경영평가단은 높은 전문성 유지가 무엇보다도 중요합니다.
이종욱: 감사원의 감사 결과에 따라 기획재정부가 발표한 경영평가위원 선임 기준과 자격의 강화 등의 내용이 불가피한 측면은 이해하나, 이제 중요한 일은 단기간에 공공기관의 경영과 사업을 이해하고 정밀한 평가를 할 수 있는 평가위원을 어떻게 선임할지에 대한 고민입니다. 그러나 더욱 중요한 일은 현행 경영평가단 구성과 운영의 문제점과 한계가 드러난 이상, 지속적이고 연속성 있는 경영평가를 위해 이를 운영할 수 있는 평가 전담 조직의 설치가 시급히 이루어져야 할 것입니다. 이를 통해 경영평가단 후보군을 구성하고 선정 기준을 명확히 하며 평가위원의 전문성 강화를 위한 연중 교육 프로그램 운영 등을 통한 예측가능하고 미래지향적인 경영평가로 거듭났으면 합니다.
이명환: 기계적이고 형식화된 청렴성 확보방안은 전문성을 상쇄시키는 역작용이 있을 것으로 판단됩니다. 유착관계로 볼 것인가, 전문성으로 볼 것인가를 함께 고민할 필요성이 있으며 상당히 기계적이고 형식화된 청렴성이라 판단됩니다. 향후 청렴성 확보 부분은 회피 신청을 받고 점수를 줄 수 없게 하는 제도가 필요하다고 생각합니다. 그리고 정확히 정보를 제공받되 평가에서는 배제할 필요성이 있습니다. 단, 정보를 숨기거나 회피 신청을 속일 경우에 대한 모니터링과 제재 조치를 강화하는 방향으로 이루어질 필요가 있습니다.
이득순: 평가위원 후보자 명단이 공공기관에 통보되면 일주일 정도의 기간 안에 연구·자문실적 등 검증자료를 제출해야 합니다. 그러나 이때 공공기관은 평가실적보고서 작성 등 평가 준비를 하느라 바빠서 제대로 검증하는 데 한계가 있습니다. 평가위원 후보자군을 3분기에 구성하고, 4분기에 기관 검증 및 별도 검증위원회 자체 검토로 평가위원을 미리 확정한다면 공공기관이 후보자 검증을 미흡하게 하여 발생하는 불미스러운 일과 혼란을 미연에 방지할 수 있을 것입니다. 또한, 평가위원은 범주별로 1~2명 더 확대할 필요가 있습니다. 예를 들면 경영관리 지표별 담당 평가위원을 현재 1명에서 2~3명으로 늘려 개별 평가위원의 특정 지표 평가 영향력을 축소하는 방법도 고려할 수 있습니다.