감사원(2023.10). ｢감사 보고서: 공공기관 재무건전성 및 경영관리 실태｣

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감사원(2023). ｢감사 보고서: 공공기관 재무건전성 및 경영관리 실태｣(2023.10.).

(20231010)보도자료{공공기관 재무건전성 및 경영관리 실태(한국철도공사 인력 운용 실태분석 포함)}.hwp

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Ⅰ. 감사실시 개요
제1절 감사배경 및 목적
공기업의 부채는 최근 6년간(2017~2022년) 364.4조 원에서 508.0조 원으로 143.6조 원 증가하였고 2017년은 당기순이익이 4.3조 원이었던 반면 2022년에는 당기순손실이 21.8조 원 발생하였다. 특히 한전은 최근 국제 에너지 가격이 상승하면서 2022년 사상 최대 규모의 영업적자 32.7조 원(연결 기준)이 발생하였다. 이에 정부도 2022년 6월 한전 등 14개 재무위험기관을 선정하고 8월 “재정건전화 계획”을 수립하는 등 공공기관의 재무건전성 개선을 추진하고 있다.
 2021년 LH 직원들의 미공개 정보를 이용한 부동산 투기, 2018년 한전 직원들의 태양광 발전사업 비리 등 공공부문의 신뢰를 저해하는 공공기관의 각종 부정ㆍ비리행위도 근절되지 않고 계속 발생하고 있다.
이에 감사원은 공공기관의 재무건전성 관리 강화방안을 모색하는 한편, 사업ㆍ투자의 비효율을 제거하고 방만경영 및 도덕적 해이 사례를 엄단하여 공공기관의 재무건전성 및 경영책임성 확보를 유도하고자 이번 감사를 하였다.
 
제2절 감사대상, 범위 및 초점
이번 감사는 공공기관의 재무건전성을 체계적으로 분석ㆍ점검하여 실효성 있는 개선방안을 도출하는 한편, 저성과ㆍ비효율 사업 및 투자를 구조조정하고 방만경영 및 도덕적 해이 사례를 발굴함으로써 공공기관의 실질적인 효율화를 유도하고 책임경영을 확보하는 데 중점을 두고 실시하였다.
이를 위해 공공기관의 재무건전성 악화원인, 사업ㆍ투자 구조, 경영관리 실태 등을 고려하여 ‘1. 공공요금 및 재무관리제도 운용’, ‘2. 주요사업 및 투자’, ‘3. 조직ㆍ인력ㆍ자산 관리’, ‘4. 도덕적 해이 사례 점검’ 등 4개 분야별로 감사초점을 설정하였다.
 
제3절 감사실시 과정 및 감사결과 처리
1. 감사실시 과정
2. 감사결과 처리
 
Ⅱ. 공공기관 현황 및 재무건전성 분석
제1절 공공기관 현황
1. 공공기관 지정 현황
2. 공공기관 재무 현황
공공기관의 자산은 [표 3]과 같이 2017년 806.9조 원에서 2022년 1,054.4조원으로 30.7% 증가하였고, 부채는 493.2조 원에서 670.0조 원으로 35.8% 증가하였다. 공공기관 전체의 부채비율은 157.2%에서 174.3%로 17.1%p 높아졌는데, 2022년 전체 부채의 75.8%를 차지하는 공기업의 부채비율은 73.7%p(176.7% →250.4%) 높아졌고 특히 시장형 공기업은 261.8%p(155.7% → 417.5%) 높아졌다. 
3. 공공기관 임직원 수 및 인건비ㆍ복리후생비 등 현황
공공기관 임직원 수는 [표 5]와 같이 2017년 34.5만 명에서 2022년 44.5만 명으로 10.0만 명 증가(29.0%)하였는데, 이는 2017~2021년간 행정부 국가공무원 증가(11.2만 명)12)와 비슷한 수준이다. 같은 기간 비정규직(기간제) 수는 정규직 전환정책 등에 따라 3.12만 명에서 2.27만 명으로 0.85만 명 감소(△27.2%)하였다. 
 
제2절 공공기관 재무건전성 분석
1. 분석 개요
2. 재무구조 분석
가. 한전 등 16개 기관의 재무 현황
나. 재무구조 분석방법
다. 재무구조 분석결과
(1) 재무구조 안정성
한전 등 16개 기관의 ‘부채비율’은 [도표 1]과 같이 2017년 173.2%에서 2022년 231.5%로 58.3%p 높아졌다. 그중 에너지 공기업은 부채비율이 144.0%에서 330.2%로 두 배 이상 높아져 186.2%p만큼 상승한 반면, SOC 공기업은 211.0%에서 166.2%로 44.8%p 낮아졌다.
최근 6년간(2017~2022년) SOC 공기업은 부채비율 및 차입금의존도가 다소 개선되었으나, 에너지 공기업은 외부자금에 대한 의존도가 심화되는 등 재무구조 안정성이 대폭 악화되고 있는 것으로 나타났다.
(2) 수익성
최근 6년간(2017~2022년) SOC 공기업은 수익성 지표에 큰 변화가 없었으나, 에너지 공기업은 이익창출능력이 떨어져 매출액 대비 EBITDA, 총자산이익률 지표가 악화되는 등 부(-)의 수익률이 심화되고 있는 것으로 나타났다.
(3) 현금흐름 안정성
최근 6년간(2017~2022년) SOC 공기업은 현금흐름이 크게 악화되지 않았으나 에너지 공기업은 금융비용ㆍ순차입금을 감당할 수 있는 현금창출능력이 급격히 저하되는 등 현금흐름이 악화되고 있는 것으로 나타났다.
라. 시사점
최근 6년간(2017～2022년) 한전 등 에너지 공기업은 외부의 재원에 더 의존하는 재무구조로 취약해졌고 수익성 및 현금흐름도 악화되고 있는 것으로 나타났다. 반면 SOC 공기업은 일부 재무지표가 다소 개선되었으나 부동산 경기 경색, 금리 인상 등으로 사업 여건이 악화되면서 향후 대규모 부채로 인한 금융비용 상승이 재무위험 요인으로 작용할 우려가 있는 상황*이다.
* 기재부 “재무위험기관 집중관리제도 추진계획”(2022. 6. 30.) 등에 따르면 한전은 2021년 이후 국제 연료가격 상승, 러시아-우크라이나 전쟁 등에 따라 구입전력비가 증가하여 적자가 커졌고, LH는 3기 신도시 건설, 주거복지 로드맵등에 따라 사업비용이 대규모로 커졌으며, 자원공기업(가스공사, 석유공사, 광해광업공단, 석탄공사)은 해외 투자사업의 실적 부진 등으로 적자 등이 나타났고 철도공사는 코로나-19(2020년)로 인해 고속철도 매출이 감소하였음
즉, 에너지 공기업의 수익성이 악화되어 부채가 증가하면서 재무적 리스크가 급증하였고 SOC 공기업도 취약요인을 내포하고 있는 상황으로, 특히 에너지공기업의 금융부채 증가와 수익성 악화는 위험 수준이다.
3. 금융부채의 발생원인 분석
가. 한전 등 16개 기관 금융부채 현황
나. 금융부채 발생원인 분석방법
공기업 등 경영지침 제52조에 따르면 구분회계 단위는 기관의 설립 목적 및 기능에 따라 과거부터 지속 수행해 온 사업은 ‘고유사업’으로, 사업 추진 동기가 공공기관의 자체판단이 아닌 정부의 정책결정 등인 사업은 ‘정책사업’으로, 관련 법령 등에 따라 공공기관이 대행 또는 위탁하는 사업은 ‘대행ㆍ위탁사업’으로 구분된다.
그런데 위 정부 기준은 정부의 요금통제가 적용되는 전기요금(한전) 등 5대 공공요금사업의 금융부채를 별도로 분류하지 아니하고 공공기관이 스스로 추진ㆍ관리하는 고유사업의 금융부채에 포함하여 분류하고 있다.
이에 이번 감사에서는 공공기관의 사업별 금융부채 발생요인을 [표 12]와 같이 정부 기준상 고유사업은 ‘자체사업’과 ‘공공요금사업’으로 세분화하고, 정책사업과 대행ㆍ위탁사업을 ‘정책ㆍ대행ㆍ위탁사업’으로 통합하여 재구성하였다.
공공요금사업은 정부가 수익을 결정하고 정책ㆍ대행ㆍ위탁사업은 정부가 사업 추진에 관여하고 있는 점을 고려하여 공공요금사업과 정책ㆍ대행ㆍ위탁사업에서 발생한 금융부채는 상대적으로 정부와 관련성이 큰 것으로 보았다.
다. 금융부채 발생원인 분석결과
(1) 금융부채 발생원인
정부와 관련된 공공요금사업에 따른 금융부채가 2017년 84.7조 원에서 2022년 173.2조 원으로 88.5조 원 증가(104.5%)하였고, 정책ㆍ대행ㆍ위탁사업 금융부채는 2017년 81.0조 원에서 2022년 110.7조 원으로 29.7조 원 증가(36.7%)하였다. 반면, 고유목적사업ㆍ수익사업 등 자체사업으로 인한 금융부채는 2017년 105.6조 원에서 2022년 108.5조 원으로 2.9조 원 증가(2.7%)하는 등 상대적으로 소폭 증가하였다. 
(2) 발생원인별 비중
금융부채 발생원인별 비중을 살펴보면 [도표 4]와 같이 한전 등 16개 기관의 전체 금융부채 중 정부와 관련된 공공요금사업, 정책ㆍ대행ㆍ위탁사업의 비중은 2017년 61.1%(공공요금사업 31.2%, 정책ㆍ대행ㆍ위탁사업 29.9%)에서 2022년 72.3%(공공요금사업 44.1%, 정책ㆍ대행ㆍ위탁사업 28.2%)로 11.2%p 높아졌다. 반면 자체사업의 비중은 그만큼인 11.2%p 낮아졌다. 
또한 [도표 5]와 같이 최근 6년간(2017~2022년) 16개 기관의 금융부채 증가액 121.2조 원 중 공공요금사업에서 발생한 것은 88.54조 원(73.1%), 정책ㆍ대행ㆍ위탁사업에서 발생한 것은 29.73조 원(24.5%)으로 정부와 관련된 사업(공공요금사업, 정책ㆍ대행ㆍ위탁사업)에서 발생한 것이 97.6%(118.3조 원)를 차지하고 있었고 자체사업에서 발생한 것은 2.4%(2.9조 원)로 적었다.
(3) 기관 유형별 차이
한전 등 에너지 공기업의 금융부채는 2017년 118.3조 원에서 2022년 223.0조원으로 104.7조 원 증가(88.5%)하였다. 발생원인별로 살펴보면 [표 14]와 같이 공공요금사업 금융부채가 78.8조 원 증가(153.5%)하였고, 자체사업 금융부채는 25.9조 원 증가(38.8%)하였다. 이에 따라 전체 금융부채 중 공공요금사업 금융부채의 비중은 2017년 43.4%에서 2022년 58.3%로 14.9%p 높아졌고, 자체사업 금융부채의 비중은 그만큼인 14.9%p 낮아졌다. 
LH 등 SOC 공기업의 금융부채는 2017년 153.0조 원에서 2022년 169.5조 원으로 16.5조 원 증가(10.8%)하였다. 발생원인별로 살펴보면 [표 14]와 같이 공공요금사업 금융부채가 9.8조 원 증가(29.3%)하였고, 정책ㆍ대행ㆍ위탁사업 금융부채는 29.7조 원 증가(36.7%)한 반면, 자체사업 금융부채는 23.0조 원 감소(△59.6%)하였다. 이에 따라 전체 금융부채 중 공공요금사업 금융부채의 비중은 2017년 21.8%에서 2022년 25.5%로 3.7%p 높아졌고 정책ㆍ대행ㆍ위탁사업 금융부채의 비중도 2017년 52.9%에서 2022년 65.3%로 12.4%p 높아졌다. 반면 자체사업 금융부채의 비중은 2017년 25.3%에서 2022년 9.2%로 16.1%p 낮아졌다.
라. 시사점
최근 6년간(2017～2022년) 공기업의 금융부채 증가는 대부분 자체사업보다 정부와 관련된 사업(공공요금사업, 정책ㆍ대행ㆍ위탁사업)으로 인하여 발생한 것으로 나타났다. 이는 공기업 금융부채 증가가 공기업의 자체적인 운영상 비효율, 투자 확대 등에서 기인하는 측면도 있지만, 최근에는 정부와 관련된 공공요금사업ㆍ정책사업 등을 추진하는 것이 더 큰 영향을 미쳤음을 의미한다. 
그중 공공요금사업이 금융부채 증가에 가장 크게 영향을 미친 것으로 나타났는데 이는 2021년 이후 에너지 가격 상승 국면에서 전기요금ㆍ가스요금 조정이 지연됨에 따라 공기업이 전기ㆍ가스를 공급하고서도 이에 소요된 연료비 등 원가를 회수하지 못한 데 기인한다. 이처럼 원가회수율이 낮은 공공요금사업의 적자 구조로 인하여 최근 한전ㆍ가스공사 등 에너지 공기업을 중심으로 수익성이 급격히 악화되었다.
4. 수익성 분석
가. 한전 등 16개 기관 영업손익 현황
한전 등 16개 기관은 [표 15]와 같이 2017년에 영업이익이 9조 4,137억 원이었던 데 비해 2022년에는 대규모 영업손실 26조 1,744억 원이 발생하였다.
한전(별도 기준)은 2017년 영업이익이 1조 5,536억 원이었으나 2022년에는 영업손실 33조 9,086억 원이 발생하였다. LH는 영업이익이 2017년 3조 15억 원에서 2022년 1조 8,128억 원으로 1조 1,887억 원 감소하였다. 그리고 광해광업공단, 석탄공사, 철도공사 등 3개 기관은 최근 6년간(2017~2022년) 매년 영업손실이 발생하였다.
나. 수익성 악화원인 분석결과
(1) 수익성 악화원인
정부와 관련된 공공요금사업은 2017년 영업이익이 3조 5,312억 원이었던 데 비해 2022년에는 영업손실이 30조 7,819억 원 발생하였고, 정책ㆍ대행ㆍ위탁사업도 2017년 영업이익이 1조 7,123억 원이었으나 2022년에는 영업손실이 8,486억 원 발생하였다. 반면 자체사업은 영업이익이 2017년 4조 1,702억 원에서 2022년 5조 4,561억 원으로 1조 2,859억 원 증가하였다.
(2) 기관 유형별 차이
에너지 공기업은 공공요금사업의 손실이 대폭 확대되는 가운데 자체사업의 수익성도 저하되는 등으로 대부분의 사업에서 수익성이 악화되었다.
LH 등 SOC 공기업의 영업이익은 [표 17]과 같이 2017년 3조 9,308억 원에서 2022년 2조 8,588억 원으로 1조 720억 원 감소하였다. 이는 자체사업의 영업이익이 2017년 1조 2,299억 원에서 2022년 2조 8,426억 원으로 증가하였음에도 2022년 정책ㆍ대행ㆍ위탁사업에서 영업손실이 8,501억 원 발생한 데 따른 것이다.
이처럼 SOC 공기업의 수익성은 2017년 이후 2021년까지 개선되다가 2022년 다소 악화되었는데 이는 자체사업의 수익성이 양호하였음에도 2022년 정책ㆍ대행ㆍ위탁사업의 수익성 악화가 상대적으로 더 크게 작용하였기 때문이다.
(3) 가스공사의 경우
가스공사는 민수용 도시가스 도매요금 조정이 지연되어 원료비 등 가스공급 원가를 회수하지 못하고 있음에도 불구하고 영업이익이 2022년 2조 4,634억 원(공공요금사업 2조 241억 원) 발생하였다.
이는 가스공사가 원료비 연동제 유보 등에 따라 발생한 원가 미회수액(미수금)을 손실이 아닌 자산(기타비금융자산)으로 회계처리하고 있기 때문이다.
그러나 연동제가 장기간 유보되거나 정산단가 반영이 지연되는 등으로 인해 원가 미회수액을 자산으로 회계처리하기 위한 요건이 충족되지 못할 경우, 가스공사는 위 대규모 기타비금융자산을 즉시 손실로 회계처리해야 한다. 이 경우 민수용 가스요금 유보로 발생한 기타비금융자산 8조 5,856억 원(2022년 결산 기준)이 손실로 인식되어 가스공사의 자본총계가 6조 2,245억 원 만큼 감소하게 되며 향후 연동제 유보 등으로 인한 원가 미수회액이 더 커질 경우 자본잠식 위기에 처할 우려도 있다.
다. 시사점
최근 6년간(2017～2022년) 공기업은 수익성이 악화되었는데 주요 원인은 정부와 관련된 공공요금사업의 손실 때문이었던 것으로 나타났다. 특히 정부가 원가 이하로 전기요금을 통제한 한전의 손실이 가장 컸고 가스공사도 회계상으로만 이익을 보고 있는 것으로 나타났다.
아울러 에너지 공기업은 공공요금사업의 대규모 영업적자 이외에 고유목적사업이나 투자사업 등 자체사업에서도 수익성이 저하된 것으로 나타났다. 이는 정부의 관여도가 상대적으로 낮은 공기업의 자체사업에도 수익성을 저해하는 비효율ㆍ낭비 요인이 내포되어 있음을 의미한다.
SOC 공기업은 2017년 이후 2021년까지 수익성이 전반적으로 개선되었는데 부동산 경기 호조 등에 따른 LH의 수익성 개선이 가장 큰 영향을 미친 것으로 나타났다. 그러나 LH도 2022년에는 부동산 경기 경색, 금리 인상 등으로 사업여건이 악화되어 수익성이 저하되는 등 위험요인을 내포하고 있다.
특히 SOC 공기업 중 철도공사는 최근 6년간 매년 적자가 발생하는 등으로 수익성이 좋지 않았는데 2022년의 경우 코로나-19에 따라 감소했던 고속철도 매출이 회복되는 등으로 공공요금사업에서 영업이익 988억 원이 발생하였으나, 정책ㆍ대행ㆍ위탁사업과 자체사업에서 영업손실이 각각 1,459억 원, 3,499억 원 발생하여 적자가 지속되는 등 재무구조가 전반적으로 취약하였다.
 
Ⅲ. 분야별 감사결과
제1절 감사결과 총괄
1. 공공요금 및 재무관리제도 운용
가. 공공요금
2021~2022년 사이 국제 에너지 가격이 지속 상승하는 국면에서 산업부는 원가연계형 요금제도 등에 따라 전기ㆍ가스요금을 조정하고자 하였고 기재부는 물가안정ㆍ국민부담 등을 이유로 요금조정을 반복 유보하였다. 이 과정에서 공기업의 재무건전성이 악화[한전의 경우 2022년 영업적자 32.7조 원(연결 기준), 가스공사의 경우 2022년 말 민수용 원료비 미회수액 8.6조 원]되는 한편, 미래 소비자에게 부담이 전가되고 가격신호 기능이 저하되는 등의 문제도 유발되었다.
공공요금 원가관리에 있어서는 한전 및 가스공사가 전기ㆍ가스요금의 총괄원가를 과다산정(2015~2022년간 한전 6,677억 원, 가스공사 283억 원)하고, 원가검증 주체인 산업부도 이를 관대하게 검증하고 있었다.
이에 산업부에 공공요금 조정제도가 제도의 취지에 따라 운영될 수 있도록 운영기준 등을 보완하는 방안을 마련하도록 통보하고 총괄원가 검증업무를 철저히 하도록 주의요구하는 한편, 한전ㆍ가스공사에 총괄원가 산정 및 검증업무를 철저히 하도록 주의요구하는 등 조치하였다.
나. 재무관리제도 운용
공공기관의 구분회계제도 운영실태를 점검한 결과, 정부 정책에 따라 수익성과 부채규모가 결정되는 공공요금사업이 공공기관 자체사업과 함께 고유사업으로 혼재되어 있어 공공기관 부채증가의 원인과 사업별 재무구조를 명확히 파악하기 곤란한 한편, 공공요금사업의 금융부채 4.9조 원이 누락(가스공사)되는 등 공공기관의 회계오류가 빈번한데도 외부의 검증은 미흡하였다. 
중장기 재무관리계획의 경우, 철도공사ㆍ동서발전ㆍ서부발전이 낙관적ㆍ형식적으로 계획을 수립하고 있었고, 이를 지도ㆍ감독할 기재부는 한전의 계획 수립 과정에서 대규모 적자 및 자본잠식이 예상되자 오히려 낙관적으로 계획을 수립하여 이 문제가 드러나지 않도록 ‘요금인상 반영 금지’ 방침을 수정해 주었다.
이에 기재부에 구분회계 사업분류 기준을 개선하고 회계검증을 강화하도록 통보하고 공공기관의 중장기 재무관리계획 수립 업무를 철저히 지도ㆍ감독하도록 주의요구하는 한편, 철도공사 등에 대해서도 관련 업무를 철저히 하도록 주의요구하였다.
2. 주요 사업 및 투자
가. 고유목적사업
나. 정책사업
다. 투자사업 및 수익사업
3. 조직ㆍ인력ㆍ자산 관리
가. 조직ㆍ인력
나. 인건비ㆍ복리후생
노조의 요구를 이유로 한 과다한 복리후생 지원 사례로는 허위의 시간외근무 기록으로 보상휴가를 사용(직원의 87%)하도록 한 가스공사, 특별한 공로 없이 전 직원에게 특별휴가를 부여(연가보상비 연 6.4억 원 상당)한 마사회 사례 등이 있었다.
 이번 감사원 감사 시 한전 등 25개 기관을 대상으로 방만경영 실태를 종합 분석한 결과, 창립기념일 유급휴가 등 9개 유형의 정부지침 위반사례 64건(최근 5년간 부당 지원금액 1,084억 원)도 확인하였다.
다. 자산관리
4. 도덕적 해이 사례 점검
5. 적극행정면책 처리 현황
 
제2절 공공요금 및 재무관리제도 운용
1. 실태
가. 공공요금
(1) 공공요금사업의 원가회수율 및 재무상태
전기요금사업(한전) 등 5대 공공요금사업의 최근 6년간(2017~2022년) 원가회수율은 [표 19]와 같이 대부분 100% 미만이다. 특히 2022년(예산 기준) 전기요금사업의 원가회수율이 66.2%로 낮고, 2020~2021년(코로나-19 확산 시기) 철도운임사업의 원가회수율이 66.6~75.3%로 낮다.
이와 같이 5대 공공요금사업의 원가회수율이 낮아 [표 20]과 같이 원가 미회수액이 2017년에는 없었다가 2021년 12조 6,031억 원으로 대폭 증가하였고, 최근 5년간(2017~2021년) 누적액은 24조 2,678억 원에 달하고 있다. 이처럼 원가 미회수액이 대규모로 누적됨에 따라 5대 공공요금사업의 금융부채는 2017년 84조 6,843억 원에서 2022년 173조 2,287억 원으로 88조 5,444억 원 증가(104.6%)하였고 2022년 공공요금사업에서 영업손실이 30조 7,819억 원 발생하는 등으로 재무상태가 악화되었다.
(2) 공공요금 조정체계
공공요금은 물가안정법 시행령 제6조(공공요금의 산정원칙 등) 제1항에 따라 해당 사업이나 물품의 제공에 드는 총괄원가를 보상하는 수준에서 결정31)하여야 한다. 따라서 [그림 1]과 같이 공공서비스 공급비용인 총괄원가가 판매수입인 요금보다 크면 요금인상 요인으로, 작으면 요금인하 요인으로 작용한다.
공공요금의 조정은 공기업이 주무부처에 요금변경을 신청하면 주무부처가 기재부 사전협의를 거쳐 승인ㆍ인가하는 절차로 이루어진다. 전기요금의 경우 ｢전기사업법｣ 제16조에 따라 한전이 산업부에 전기요금과 그밖의 공급조건에 관한 약관인 ｢기본공급약관｣ 변경인가를 신청하면 전기위원회의 심의를 거쳐 산업부가 요금변경을 인가하되, 물가안정법 제4조에 따라 기재부와의 물가 사전협의를 거쳐 인가하는 절차로 운영된다.
그러나 정부가 공공요금을 총괄원가 이하로 통제하면 공공서비스 공급에 소요된 원가를 회수할 수 없어 원가 미회수액이 발생한다.
(3) 공공요금의 총괄원가
공공요금의 총괄원가는 공공요금 산정기준에 따라 공공서비스를 제공하는 데 소요된 취득원가 기준에 의해 산정한다.
(4) 국제비교
 2022년 말부터 2023년 초순 사이 공공요금의 일시 인상으로 인한 전기요금ㆍ난방비 폭탄 논란이 발생하였고, 요금 인상요인이 과다 누적되어 있어 경제적 충격이 우려되는 상황(연료비 하락 시에도 그만큼 인하하기 곤란)이다.
나. 재무관리제도 운용
(1) 구분회계 제도
구분회계 제도는 사업단위 분류기준을 ‘고유사업’, ‘정책사업’, ‘대행ㆍ위탁사’으로 정하고 있을 뿐, 정부의 공공요금 통제에 따라 부채규모ㆍ수익 등이 결정되는 ‘공공요금사업’을 고유사업에 포함한 채 별도로 분류하지 않고 있다.
아울러 구분회계 제도는 도입 이후 10여 년이 경과하였음에도 이를 작성하고 있는 공공기관들이 [표 23]과 같이 중장기 재무관리계획 수립, 예산편성ㆍ사업조정 등에 단순 참고자료로만 활용하고 있고 내부평가에는 제대로 활용하지 못하고 있는 등 활용도가 높지 않은 실정이다.
(2) 중장기 재무관리계획
2022. 8. 31. 수립한 “2022~2026년 공공기관 중장기 재무관리계획”(기재부)에 따르면 공공기관 중장기 재무관리의 기본방향은 공공기관 부채가 국민경제의 부담으로 전이되지 않도록 선제적으로 대응ㆍ관리하는 것이다.
중장기 재무관리계획이 낙관적으로 수립되거나 형식적으로 추진될 경우 당초 계획했던 대로 공공기관의 재무건전성을 실효성 있게 예측ㆍ관리하기 곤란하다. 또한 중장기 재무관리계획이 낙관적ㆍ형식적으로 수립ㆍ추진될 경우 이를 매년 제출받는 국회 등 외부에서 공공기관의 재무상태 및 건전성 관리실태를 정확히 알거나 제대로 통제할 수도 없다.
 
2. 전기ㆍ가스요금 조정 과정
가. 전기요금
(1) 개요
산업부ㆍ한전은 기재부와 협의하여 마련한 “전기요금 체계개편안”을 2020. 12. 17. 발표하여 2021년 1월부터 전기요금 체계를 개선하였는데, 주요 내용은 [그림 4]와 같이 전기요금의 가격신호가 소비자에게 제대로 전달될 수 있도록 원가변동 요인과 전기요금 간의 연계성을 강화하는 ‘연료비 조정요금’을 도입하고, 기후환경 비용을 소비자가 제대로 인식할 수 있도록 별도로 분리ㆍ고지하는 ‘기후환경요금’을 도입하는 것이다.
2022년도 전력량요금(기준연료비) 및 기후환경요금의 경우 [표 27]과 같이 2022년 4월부터 인상되었고 기준연료비 및 기후환경비용 미조정액은 3.0조 원 발생하였다.
(2) 전기요금 조정 과정
(3) 최근 한전의 재무상태
최근 전기요금의 원가회수율이 낮아지고 원가 미회수액은 증가하였는데, [표 29]와 같이 전기요금 원가회수율은 2013~2020년간 93.1~106.7% 수준이었다가 2021년 86.2%, 2022년(예산 기준) 66.2%로 낮아졌고 원가 미회수액은 2021년 9.3조 원, 2022년(예산 기준) 32.9조 원으로 증가하였다.
이에 따라 한전의 재무부담이 가중되었는데, [표 30]과 같이 한전 영업손익(연결 기준)은 2020년 4.1조 원 흑자에서 2021년 5.8조 원, 2022년 32.7조 원의 대규모 적자로 전환되었다. 또한 한전 사채발행잔액도 2020년 말 29.9조 원(한도소진율 29.7%, 연간 이자비용 0.8조 원)에서 2022년 말 70.6조 원(한도소진율 76.9%, 연간 이자비용 1.4조 원)으로 급증하였고, 정부ㆍ국회는 한전의 자금조달 여력 소진 등 유동성 경색에 대응하고자 2022. 12. 31. ｢한국전력공사법｣ 제16조를 개정하여 한전의 사채발행한도를 기존 ‘자본금과 적립금을 합한 금액의 2배’에서 ‘최대 6배’까지로 확대한 바도 있다.
이와 같이 최근 발생한 전기요금의 대규모 원가 미회수액[2021년 9.3조 원, 2022년(예산 기준) 32.9조 원]과 한전의 대규모 영업적자(연결 기준, 2021년 5.8조원, 2022년 32.7조 원)는 차기 전기요금 조정압력을 가중시키는 요인이 되고 있는데, 전기요금 판매단가와 원가를 비교해 보면 2022년 예산 기준 판매단가는 118.4원/kWh로 원가 178.7원/kWh에 비해 60.3원/kWh(33.7%) 낮은 수준이다.
나. 가스요금
(1) 개요
(2) 가스요금 조정 과정
(3) 최근 가스공사의 재무상태
가스공사의 민수용 원료비 미수금은 가스요금으로 회수되는 원료비와 실제로 발생한 원료비 원가의 차이금액으로, 2020년 말 1,941억 원에서 2021년 말 1조 7,656억 원, 2022년 말 8조 5,856억 원으로 증가하였다.
가스공사는 원료비 미수금을 손실이 아닌 자산으로 회계처리하고 있어 대규모의 미수금이 발생하여도 당기순이익 등에 영향을 미치지는 않지만 요금회수 지연에 따라 금융부채가 증가하고 있다.
실제 가스공사의 사채발행잔액은 [표 33]과 같이 2020년 말 19조 5,662억 원(한도소진율 73%)에서 2022년 말 26조 7,052억 원(한도소진율 90%)으로 7조 1,390억 원 증가하는 등 LNG 도입을 위한 자금 확보의 어려움 및 이에 따른 유동성 위기 우려도 제기되고 있다.
다. 평가 및 시사점
전기요금ㆍ가스요금 관계 법령 및 제도는 투명하고 합리적인 공공요금 체계 확립을 위하여 총괄원가 보상원칙, 원가연계형 요금제도 등 요금의 원가주의 원칙을 정하고 있다.
2021년 이후 국제 에너지 가격이 급등하는 국면에서 영국ㆍ독일ㆍ프랑스ㆍ미국ㆍ일본 등 해외 주요국은 [별표 1] “러시아-우크라이나 사태 이후 주요국 에너지정책 동향”과 같이 2021년 1월부터 2022년 6월 사이 전기 소매요금을 9%에서 68% 인상하면서 취약계층이 겪는 부담을 완화할 수 있도록 지원정책을 함께 추진하거나 에너지 효율화ㆍ절약, 원전 재가동 등의 방식으로 대응하였다.
반면 우리나라는 물가안정 및 국민부담, 코로나-19 확산 등을 고려하여 전기요금의 경우 2022년 2분기까지 연료비 조정요금을 부과하지 않다가 2022년 3분기부터 5원/kWh 부과하고 전력량요금ㆍ기후환경요금도 2022년 2분기부터 단계적으로 조정하고 있으며, 가스요금도 2022년 4월부터 조정을 시작하였다. 이에 더해 정부는 복지할인 확대, 에너지바우처 지원단가 인상, 취약계층 전력량요금 일부 동결, 에너지캐시백 확대 등 에너지 취약계층(장애인, 기초생활수급자 등)과 소비자의 부담을 완화할 수 있는 보완정책도 함께 추진하고 있다.
이 과정에서 한전은 영업적자가 늘어나고 사채가 급증하는 등 재무적 부담이 급격히 커졌고 2022년의 경우 사상 최대의 영업적자 32.7조원이 발생하였으며, 가스공사의 민수용 원료비 미수금은 2022년 말 8조 5,856억 원까지 늘었다.
한편 이처럼 한전 및 가스공사의 재무건전성이 악화되는 상황에서 기재부는 LNG 할당관세 0% 적용74) 등의 지원을 한 바 있으나, 당시 요금조정 사전협의를 담당했던 기재부 물가정책과가 기재부 내 유관부서인 예산실, 국고국ㆍ공공정책국 등과 위 지원 이외에 공기업 재무건전성 악화 대응책 등에 관하여 협의한 바 없고, 한전의 “2022~2026년 중장기 재무관리계획”에도 2022년 7월 기준 정부로부터 확정된 재정지원 계획은 없다고 되어 있다.
물론 각국이 처한 대내외 경제여건, 정부 및 국민ㆍ기업의 경제적 상황, 전원믹스, 전기사업자의 공적ㆍ사적 성격 등 다양한 요인에 차이가 있는 점을 고려할 때 해외 주요국과 우리나라의 전기ㆍ가스요금 조정 과정은 다를 수 있다.
다만 연료비 상승 등 원가변동에도 불구하고 요금을 조정하지 않으면 공기업의 재무구조가 악화되어 전기ㆍ가스의 안정적인 공급을 저해할 우려가 있고 요금의 가격신호를 소비자에게 제대로 전달할 수 없으며, 요금에 반영되지 못한 연료비ㆍ원료비도 원가에 정산대상으로 누적되어 향후 전기ㆍ가스요금 인상 압력요인으로 작용하는 등 미래 소비자에게 부담이 전가되는 부작용이 발생할 수 있다.
아울러 요금을 조정하는 경우에는 전기ㆍ가스요금 변동에 따른 타격이 큰
취약계층, 중소기업ㆍ소상공인 등에 대한 대책이 수반될 필요가 있다.
따라서 물가안정 및 국민부담, 거시경제 상황 등과 함께 한전ㆍ가스공사 등 에너지 공기업의 재무건전성 악화, 공공요금의 가격신호 기능 저하, 미래 소비자 부담 전가 등 요금조정 유보에 따른 부작용도 균형 있게 고려하여 연료비 등 원가변동 요인을 적기에, 주기적으로 반영하는 한편, 취약계층의 부담 완화방안 및 원가 미조정액의 회수계획 등 부작용 최소화 방안 마련을 병행하는 등 보다 합리적으로 전기ㆍ가스요금 조정체계를 운영할 필요가 있다고 판단된다.
 
3. 문제점
가. 공공요금
(1) 전기요금 조정 기준ㆍ방식 등 보완 필요
(가) 원가연계형 요금제도 운영기준 관련
1) 연료비 연동제 적용 유보기준 보완 필요
연료비 연동제를 운영할 때에는 유보 여부를 합리적으로 결정할 수 있도록 원료비 조정요금 운영지침 등에 물가에 미치는 영향, 국민부담, 미래 소비자 부담 전가, 한전의 재무적 부담, 가격신호 기능 저하 우려 등 연동제 유보 여부 결정 시 고려할 사항과 연동제 유보 여부의 판단기준, 정산하지 못한 유보금의 회수방안 등을 구체적으로 정할 필요가 있다.
산업부는 2014년 전기요금 연료비 연동제를 폐지하였다가 2020년 12월 원가연계형 요금제도를 다시 도입하면서 연료비 조정요금 운영지침에 유보사유를 ‘국제연료가 또는 환율급등 등으로 연료비가 현저하게 변동하거나 변동할 우려가 있는 경우’로 과거와 같이 구체적이지 않게 규정하였고, 유보 여부의 결정 절차(전기위원회 심의 등)도 객관적으로 정하지 않았다.
2) 기준연료비(전력량요금) 및 기후환경비용의 요금반영 시기 보완 필요
 산업부는 2020년 12월 원가연계형 요금제도를 도입하면서 기준연료비는 차기 전력량요금 조정 필요시 갱신한다는 방침(보도자료)만 정하고 기후환경요금은 기후환경요금 운영지침에 연간 단위로 산정한다고만 규정하였을 뿐, 기준연료비 상승분의 차기 연도 전력량요금 반영 시기, 기후환경요금의 산정ㆍ반영 시기를 구체적으로 정하여 운영하지 않고 있다.
(나) 기타 요금항목 및 정산금 등의 주기적인 조정제도 보완 필요
원가연계형 요금제도에 포함되지 않는 요금항목, 정산대상 금액 등도 조정 및 정산에 관한 시기ㆍ방식을 구체적으로 정하여 운영하는 등 주기적인 조정체계를 갖추어 운영하는 것이 타당하다.
그러나 현재 ‘기본요금’, ‘전력량요금 원가 중 연료비 이외의 부분’, ‘원가연계형 요금제도의 유보 등 미조정으로 인한 정산대상 금액’은 구체적으로 언제, 어떻게 조정 및 정산한다는 시기ㆍ방식에 관한 기준 등이 분명하지 않다.
이에 따라 전기요금 인상요인(원가 > 요금) 또는 인하요인(원가 < 요금)이 발생하더라도 한전이 자발적으로 요금변경 인가를 신청하지 않으면 주기적인 요금조정 시스템이 작동할 수 없고, 최근 연료비 연동제 유보 등에 따라 총괄원가에누적되고 있는 대규모 연료비 미조정액의 정산 시기ㆍ방식 등도 불분명하다.
현재 2021년 이후 도입된 원가연계형 요금제도에 포함되지 않는 ‘기본요금’, ‘전력량요금 원가 중 연료비 이외의 부분’, ‘원가연계형 요금제도의 유보 등 미조정으로 인한 정산대상 금액’은 조정제도가 사실상 없는 실정이다.
(다) 요금산정내역서 개선 필요
전기요금 조정제도의 원활한 운영을 위해서는 전기요금 산정내역서에 구체적인 종별요금 공급원가 및 판매단가 산정내역을 반영하는 등으로 전기요금 산정보고서가 실제 요금산정 목적에 활용될 수 있도록 할 필요가 있다.
그러나 전기요금 산정기준 제26조에는 전기요금 산정보고서의 요금산정내역서에 전기요금의 세부산정 내역까지 포함하도록 규정하지 않고 있다.
이에 따라 한전은 [표 35]와 같이 요금산정내역서에 전체 총괄원가만 산정ㆍ반영하고 있고 이를 통해서는 요금종별 공급원가, 인상ㆍ인하 필요수준 등을 알 수 없어 가스요금 산정내역서보다 정보가 불충분한 실정이다.
조치할 사항 산업통상자원부장관은
[“(가)항” 원가연계형 요금제도 운영기준 및 “(나)항” 기타 요금항목 및 정산금
등의 주기적인 조정제도와 관련하여]
① 전기요금 조정제도가 제도의 취지에 따라 운영될 수 있도록 연료비 연동제 유보기준, 항목별 요금 및 정산금의 산정 및 정산에 관한 운영기준 등을 보완하는 방안을 마련하고(통보)
[“(다)항” 요금산정내역서 개선 필요와 관련하여]
② 전기요금 산정보고서의 요금산정내역서에 구체적인 요금종별 공급비용 등도 포함하는 등 내용을 보완하여 전기요금 산정보고서를 요금산정 목적에 활용하는 방안을 마련하시기 바랍니다.(통보)
(2) 도시가스 도매요금 원료비 연동제 운영기준 개선 필요
원료비 연동제를 운영할 때에는 유보 여부를 합리적으로 결정할 수 있도록 원료비 연동제 시행지침 등에 물가에 미치는 영향, 국민부담, 미래 소비자 부담 전가, 가스공사의 재무적 부담, 가격신호 기능 저하 우려 등 연동제 유보 여부 결정 시 고려할 사항과 연동제 유보 여부의 판단기준, 정산하지 못한 유보금의 회수방안 등을 구체적으로 정할 필요가 있다.
그런데 산업부는 원료비 연동제 시행지침에 국제유가 또는 환율급등 등으로 LNG 가격이 현저하게 상승하거나 상승할 우려가 있는 경우 국민생활 안정과 국민경제의 원활한 운용을 위하여 산업부장관이 원료비 연동제를 일시 유보할 수 있다고만 규정하였을 뿐 연동제의 유보 여부 결정 시 고려사항 및 판단기준, 장기간 원료비 연동제 유보 시 유보금 회수방안 등에 관한 구체적인 내용을 마련하지 않고 있다.
(3) 전기요금ㆍ가스요금 총괄원가 과다산정 및 검증의 일관성 결여
(가) 전기요금 및 가스요금 총괄원가 과다산정 부적정
(나) 전기요금 총괄원가 검증의 일관성 결여
 
나. 재무관리제도 운용
(1) 구분회계 사업단위 분류기준 개선 및 회계오류 검증 강화 필요
(가) 성격이 다른 공공요금사업을 고유사업으로 분류
구분회계 제도는 어느 구분회계 단위 또는 구분회계 단위 성격에서 부채ㆍ손실이 발생하였고 그것이 정부 정책결정에 따른 것인지, 자체 고유사업의 투자의사결정 비효율에 따른 것인지 등 그 원인을 파악하여 책임을 명확히 하고 이에 따른 관리방안(공공요금 조정, 정부지원 확대 등)을 마련하기 위한 것이다. 그런데 정부 정책결정에 따라 부채나 손실이 발생하는 사업을 고유사업으로 분류하게 되면 재무상태(부채 등)와 경영성과에 관한 책임이 불분명하게 된다.
따라서 고유사업이나 정책사업과 구별되는 성격의 사업을 별도로 구분하여 재무상태와 사업성과를 파악ㆍ관리하는 것이 바람직하다.
이번 감사원 감사대상 16개 기관 중 한전 및 가스공사 등 5개 기관(이하 “공공요금사업 수행기관”이라 한다)이 수행하는 공공요금사업은 [표 40]과 같이 해당 기관의 설립 근거법 및 정관에 따른 설립 목적과 기능에 따라 수행한 사업으로서 고유사업의 성격을 갖고 있다.
그리고 물가안정법 제4조 등에 따르면 산업부 등 주무부처가 ‘법률에 따라 결정ㆍ승인ㆍ인가 또는 허가하는 사업이나 물품의 가격 또는 요금’인 공공요금을 정하거나 변경하려는 경우에는 기재부와 협의하도록 되어 있고, 이에 따른 공공요금 사전협의 과정에서 정부 결정에 따른 공공요금 통제가 이뤄지고 있다.
이와 관련하여 한전 등 4개 공공요금사업 수행기관이 ALIO에 공시하는 ‘부채 증감 원인’에 따르면 [표 41]과 같이 한전의 경우 원가인상 요인이 전기요금에 반영되지 않을 경우 부채가 증가하며, 가스공사의 경우 원료비 연동제 유보 시 부채가 증가한다고 되어 있는 등 정부 정책결정에 따라 해당 기관의 부채 규모가 영향을 받는 것으로 되어 있다.
 
[표 41] 공공요금사업 수행기관의 부채 증감 원인
- 한전: 원가인상 요인이 전기요금에 모두 반영되지 않을 경우에 부채 증가
- 가스공사: 원료비 연동제 유보에 따른 미수금이 증가하여 부채 증가
- 철도공사: 벽지노선 운영, 공공운임 감면 등에 대한 실제 정산액과 보상액 간 차이에 따라 부채 증가
- 도로공사: 도로건설 투자 누계액이 증가함에 따라 부채 증가
 
그러나 한전의 경우 국내전력사업(송전ㆍ배전ㆍ판매)의 구분회계 단위 성격을 고유사업으로 분류하고 있는 등 공공요금사업은 고유사업 및 정책사업의 성격을 함께 갖고 있어 고유사업이나 정책사업 어느 것으로도 분류하기 어려운데도 [표 42]와 같이 공공요금사업 수행기관은 공공요금사업의 구분회계 단위 성격을 고유사업으로 분류하고 있어 공공요금사업 수행에 따른 부채발생 실태를 파악하고 책임소재를 구분하며 이에 따른 관리방안을 마련하는 데 한계가 있다.
현재 고유사업으로 분류된 한전의 ‘국내전력사업’(요금사업)과 ‘해외자원개발사업 등 기타사업’의 경우 세부적으로 ‘국내전력사업’은 공공요금사업으로, ‘해외자원개발사업 등 기타사업’은 자체사업(기존 고유사업에서 공공요금사업을 제외)으로 구분할 필요가 있다. 이를 비롯하여 [표 42]와 같이 공공요금사업 수행기관의 구분회계 단위 성격 분류체계를 조정하여 ‘공공요금사업’을 별도로 구분하는 방안을 마련할 필요가 있다.
분석 결과 한전은 2017년 대비 2021년 금융부채 증가액 18조 8,167억 원 중 17조 9,290억 원(95.3%)이 요금사업 수행으로 인해 증가한 것으로 파악되는 등 [별표 3] “구분회계 단위 성격 재분류에 따른 공공요금사업 금융부채 증감 현황”과 같이 한전 등 5개 공공요금사업 수행기관의 2017년 대비 2021년 금융부채 증가액 28조 7,179억 원 중 28조 1,254억 원(97.9%)이 공공요금사업 수행으로 인해 증가한 것으로 파악되었다.
(나) 구분회계 재무제표 검증체계 미흡
 LH 등 법령에서 구분회계를 운영하도록 정한 기관을 제외한 구분회계 도입 공공기관은 구분회계의 도입근거가 법령이 아닌 공기업 등 경영지침(기재부 지침)이어서 회계감사 대상이 되는 결산서에 구분회계 재무제표가 포함되지 않아 구분회계 재무제표의 신뢰성을 얻기 어렵다.
따라서 기재부는 구분회계 재무제표의 정확성ㆍ신뢰성을 확보하기 위하여 공공기관 혁신지침 제15조 등에 따라 정기적으로 구분회계 재무제표의 내용을 확인ㆍ점검하고, 공기업 등 회계사무규칙 등을 개정하여 결산서에 구분회계 재무제표를 포함하는 대상을 ‘법령 등에서 구분회계를 운영하도록 정한 경우’로 한정하지 아니하고 구분회계 재무제표를 작성하는 기관 전체로 확대하여 회계감사의 대상이 되도록 하는 등 구분회계 재무제표에 대한 검증체계를 강화하는 방안을 마련할 필요가 있다.
1) 통합공시 항목인 ‘구분회계 재무제표’ 내용에 대한 확인ㆍ검증 미실시
2) 구분회계 재무제표 오류
3) 일부기관 외에는 회계감사 대상인 결산서에 구분회계 재무제표 미포함
(2) 낙관적ㆍ형식적으로 중장기 재무관리계획 수립
한전 등 14개 재무위험기관은 중장기 재무관리계획 작성지침 등을 준수하여 구체적인 근거에 따라 현실성 있는 중장기 재무관리계획을 수립하여야 하고, 기재부는 공공기관이 중장기 재무관리계획을 낙관적 전망으로 형식적으로 수립하지 않도록 지도ㆍ감독할 필요가 있다.
(가) 실효성 없는 중장기 재무관리계획 수립
철도공사의 중장기 재무관리계획에 대해 그 이행 가능성을 검토한 결과, 중장기 재무관리계획이 확정된 지 불과 1개월 뒤인 2022년 7월에 서울특별시가 발표한 “용산국제업무지구 개발구상”에 따르면 2023년 상반기까지 개발계획수립, 2024년 하반기까지 실시계획인가 등 인허가를 완료하는 것으로 되어 있어 매각대금은 2025년 이후에나 유입이 가능하였다.
결국 [표 47]과 같이 “용산국제업무지구 개발구상”에 따른 사업추진 일정을 반영하여 매각대금 유입을 예상할 경우 2026년 부채비율이 209.5%로 예측되는 등 철도공사의 중장기 재무관리계획과 다르게 향후 5년(2022～2026년) 내 부채비율 200% 미만이라는 목표를 달성하지 못할 우려가 있다.
이를 비롯하여 [별표 7] “재무위험기관의 중장기 재무관리계획 미흡 사례”와 같이 철도공사, 동서발전, 서부발전 등 3개 기관은 중장기 재무관리계획 작성지침 등과 달리 낙관적 전망으로 부실하게 중장기 재무관리계획을 수립하거나 중장기 재무관리계획과 중장기 경영목표의 내용을 다르게 마련하고 있었다.
(나) 실효성 없는 중장기 재무관리계획 수립을 용인
 
제3절 주요 사업 및 투자
1. 실태
가. 정책사업 및 자체사업의 재무상태
나. 사업ㆍ투자 규모
다. 사업ㆍ투자 절차
라. 취약요인
공공기관은 정부의 손실보전 규정, 공사채 원리금 상환보증 규정 등으로 인해 유사시 정부가 채무를 상환해 줄 것이라는 암묵적 지급보증을 받고 있고 파산 위험이 있는 민간기업에 비해 비용절감 유인이 적다. 또한 공공기관운영법 제3조 등에 따라 자율적 운영을 보장받고 있고 특정 분야의 업무를 장기간 독점적으로 수행함에 따라 이해관계자와의 결탁 또는 사익추구 행위가 발생할 리스크도 내포하고 있다.
위와 같은 취약요인들은 공공기관이 예산절감 및 비용효율화 등의 자구노력을 하기보다 외부자금에 과도하게 의존하거나 경제성ㆍ타당성 없는 사업을 무리하게 추진하도록 하는 유인을 제공한다.
SOC 공기업은 2017년 이후 2021년까지 전반적으로 수익성이 개선되었으나 2022년 부동산 경기 경색, 금리 인상 등으로 수익성이 악화되는 등 위험요인을 내포하고 있으며, 그중 철도공사의 경우에는 매년 영업적자가 지속되는 상황이다. 그리고 에너지 공기업은 공공요금사업뿐만 아니라 자체사업의 수익성도 안정적으로 확보하지 못하고 있는 상황에서 자체사업의 금융부채까지 증가하고 있다. 아울러 한전 등 16개 기관의 사업비 및 투자 집행액도 전반적으로 증가하는 추세이다.
따라서 공공기관의 비효율ㆍ비핵심 사업 및 투자를 통폐합ㆍ재정비하는 등으로 효율화ㆍ구조조정하고, 낭비ㆍ특혜성 사업이나 지출, 각종 부패ㆍ비리 요인을 걷어내는 등 공공기관의 사업ㆍ투자 구조를 개선하는 노력이 필요하다.
2. 문제점
가. 고유목적사업
(1) 성능미달 연료전환설비 부당 인수
(가) 계약업체 요구에 따라 기술규격 완화
(나) 운전허용범위 등을 만족하지 못한 성능미달 연료전환설비를 부당 인수
(2) 발전계획 변경 및 연료구매 입찰 관련 업무 처리 부적정
(가) 발전계획 변경 부적정
(나) 발전정지 중 연료구매 입찰 업무 부적정
(3) 천연가스 도입리스크 완화를 위한 수급관리 개선 필요
(가) LNG 구매 실태 및 도입가격 추이
1) 가스공사의 LNG 도입 포트폴리오가 장기계약 및 현물구매 위주로 경직
2) 최근 현물구매 비중 증가로 인한 수급불안 및 도입가격 상승
(나) 장기계약 및 현물구매 위주 도입의 원인
1) 발전용 LNG 수요 과소예측
2) 과소예측치에 근거한 LNG 도입
3) 추가수요 현물구매로 LNG 도입 포트폴리오가 현물구매 위주로 경직
(4) 공사감독ㆍ준공검사 업무 부당 처리 및 영농손실보상금 등 부당 집행
(5) 자가발전도서 전력설비 위탁운영 용역 계약방법 개선 필요
나. 정책사업
(1) 산업단지 조성사업 후보지 사전발표로 토지보상비 상승 초래
(2) 과다 예측된 수요를 바탕으로 청산결정된 택지개발사업 재추진
(3) 공공주택사업의 손익목표 관리 미흡
다. 투자사업 및 수익사업
(1)(2) 태양광발전사업 부당 추진 등
(3) 인도네시아 까리안 광역상수도사업 EPC 우선협상대상자 부당 선정
(4) 조지아 넨스크라 수력발전사업 추진 부적정
(5) 민간과 경합되는 EX 선불카드 사업 추진 부적정
(6) 경제성 평가 없이 낙관적 사업관리로 예산 낭비
(7) 부실한 수익성 분석을 기초로 신규 투자사업 추진
(8) 협약을 위반하여 지급대상이 아닌 분양유치금을 지급
 
제4절 조직ㆍ인력ㆍ자산 관리
1. 실태
가. 조직ㆍ인력ㆍ자산 규모
나. 공공기관 경영혁신 관련 정책 동향
다. 취약요인 및 방만경영 실태
기재부 역시 2013년의 방만경영 정상화계획 추진 이후 10년이 지난 2022년에도 다시 공공기관 혁신을 추진하고 있다. 이는 공공기관이 방만경영과 관련한 정부지침을 위반하는 경우에도 위반으로 얻는 이득에 비해 위반 시 경영실적평가 등에 적용되는 페널티가 충분하지 못하기 때문이다. 이에 따라 공공기관 경영진은 노조의 요구 등을 이유로 정부지침을 위반하여 과도한 복리후생을 유지하는 것이 정부지침을 준수하는 것보다 유리할 수 있다.
아울러 공공기관은 외부통제가 정부에 비해 상대적으로 미흡하고 예산절감ㆍ비용효율화 유인도 부족한 등으로 인해 조직ㆍ인력을 비효율적으로 운용하고 불필요한 청사를 신축하는 등으로 방만하게 경영할 소지가 있다.
실제 이번 감사원 감사 시 공공기관의 조직ㆍ인력ㆍ자산 관리 실태를 점검한 결과, 공공기관이 불필요한 조직ㆍ인력을 효율화 없이 방만하게 운영하거나 노조의 요구 등을 이유로 정부지침을 위반하여 과도한 인건비ㆍ복리후생 제도를 운영하는 한편, 건물ㆍ부동산 등의 보유자산을 비효율적으로 부실하게 관리하고 있는 문제 사례를 다수 확인하였다.
그리고 이번 감사원 감사 시 한전 등 25개 공공기관을 대상으로 정부지침을 위반한 보수 및 복리후생 제도 운영 여부를 종합 점검한 결과, 주택자금 및 생활안정자금 과다ㆍ저금리 지원 등 9개 유형, 64건의 위반 사례(24개 기관, 최근 5년간 부당 지원금액 계 1,084억 원)도 확인하였다. 아울러 이와 같이 정부지침을 위반하는 경우에 적용되는 경영실적평가의 페널티도 충분하지 못한 실정임을 확인하였다.
 
2. 문제점
가. 조직ㆍ인력
(1) 지사조직 운영 및 지사사업 관리 부실
(2) 고졸사원 감소로 필요성이 저하된 사내대학 편법 운영
(3) 한전MCS주식회사 인력 활용ㆍ조정 방안 마련 필요
(4) 노동조합 간부의 근로시간 면제제도 운영 부적정
나. 인건비ㆍ복리후생
(1) 노트북 컴퓨터 구매ㆍ지급 부적정
(2) 원우회비 등 교육훈련생 사적비용 부당 지원 등
(3) 모회사에서 이직한 직원에게 성과급 중복 지급
(4) 시간외근무에 따른 보상휴가제도 부당 운용 등
(5) 노동조합 요구에 따라 근거 없는 특별휴가 부여
(6) 해외근무직원에 대한 보수 및 단신부임 수당 집행 부적정
(7) 출연계획 검토 소홀로 사내근로복지기금 과다 출연
(8) 사실상 복리후생비를 성과연봉인 것처럼 보수체계 운영
(9) 국외 출장 숙박비 방만 집행
(10) 공공기관의 과도한 보수 및 복리후생 제도 운영에 대한 개선유도 미흡
(가) 공공기관의 정부지침을 위반한 보수 및 복리후생 제도 개선 미흡
기재부는 공공기관 혁신지침 등 정부지침을 위반하여 보수 및 복리후생 제도를 운영하고 있는 공공기관에 대해서는 공공기관 경영실적평가 시 해당 위반내용을 ‘합리적인 보수 및 복리후생 제도 구축’ 지표 등의 평가에 반영할 필요가 있다.
1) 정부지침을 위반한 보수 및 복리후생 제도 운영
점검결과, 한전 등 20개 공공기관이 공공기관 혁신지침을 위반하여 직원들에게 주택자금을 저금리로 대출하는 등 [별표 34] “공공기관별 정부지침 위반내역”과 같이 점검대상 25개 공공기관 중 24개 공공기관이 정부지침을 위반한 보수 및 복리후생 제도를 운영하고 있었다.
특히 [표 107]과 같이 이번 감사에서 점검 항목으로 선정한 9개 항목에 걸쳐 총 64건의 정부지침 위반사례가 확인되었으며, 정부지침을 위반한 보수 및 복리후생 제도 운영을 통해 부당하게 지원된 금액은 최근 5년간 총 1,084억 원에 이르고 있었다.
2) 정부지침 위반사항에 대해 공공기관 혁신계획 미수립
한전 등 24개 공공기관에서 “(가)항 1)”의 정부지침 위반사항 64개 중 [표 108]과 같이 주택자금 대출제도 등 20개 사항에 대해 정부지침에 맞게 제도를 개선하는 내용으로 혁신계획을 마련한 반면, 나머지 44개 위반사항에 대해서는 개선계획을 수립하지 않고 있었다.
3) 노조 요구 등을 수용하여 정부지침을 위반한 보수 및 복리후생 제도 운영
다수의 공공기관에서 정부지침을 위반한 보수 및 복리후생 제도를 운영하면서 그 개선을 위한 의지ㆍ노력이 미흡한 실정이며, 일부 공공기관은 노조가 요구한다는 이유로 정부지침 등을 위반한 보수 및 복리후생 제도를 수용하여 운영하는 행태를 보이고 있었다. 이와 같은 행태가 나타나는 데에는 정부지침을 위반한 보수 및 복리후생 제도를 운영하더라도 이로 인해 임직원에게 미치는 불이익보다 얻게 되는 편익이 더 많은 것이 하나의 원인으로 작용하는 것으로 보인다.
(나) 보수 및 복리후생 제도 운영에 대한 경영실적평가 기준ㆍ방법 보완 필요
기재부는 공공기관 혁신지침 등 정부지침을 통해 보수와 복리후생 제도에 대한 운영기준을 제시하고 있어, 공공기관의 합리적인 복리후생 제도 운영 등을 유도하기 위해서는 이와 같은 정부지침의 실효성을 확보하는 것이 중요하다.
특히 경영실적평가의 경우 ‘보수 및 복리후생’ 지표에 대한 평가를 통해 정부지침 준수 여부 등을 확인하고 그 결과에 따라 평가등급을 부여하는 등으로 임직원의 성과급 지급수준 결정 등의 조치로 이어질 수 있으므로, 정부지침 등을 위반하여 보수 및 복리후생 제도를 운영하고 있는 공공기관에 대해 실질적인 불이익 조치가 이루어질 수 있도록 경영실적평가를 실시할 필요가 있다.
1) 정부지침 준수 여부 확인을 위한 자체점검 체크리스트 항목 보완 필요
[표 109]와 같이 선택적 복지 외 단체보험비 지원 여부 등 복리후생과 관련한 6개 항목은 자체점검 체크리스트에 포함되어 있었으나, 보수나 성과급 등과 관련된 3개 항목은 자체점검 체크리스트에 포함되어 있지 않았다.
특히 2021년도 이후 “공공기관 경영평가편람”에 ‘합리적인 보수 및 복리후생 제도 구축’ 지표의 세부평가 내용으로 ‘정직자 보수지급 관련 지침준수 여부 등’을 명시하고도 자체점검 체크리스트에는 해당 항목이 포함되어 있지 않았다.
다수의 공공기관이 해당 항목과 관련된 정부지침이 개정된 이후 상당한 시간이 지난 감사일 현재까지도 정부지침에 맞게 보수 및 복리후생 제도를 개선하지 않고 있는 실정이다.
2) 정부지침 준수 유도를 위한 경영실적 평가 기준 보완 필요
기재부는 “공공기관 경영평가편람”에서 ‘합리적인 보수 및 복리후생 제도 구축’ 지표에 대해 정부지침 위반 여부 등을 정성평가(비계량)하도록 하면서 위반 여부 및 정도 등에 따른 구체적인 평가기준을 제시하지 않고 있다.
공공기관에서 정부지침을 위반한 보수 및 복리후생 제도를 운영하더라도 경영실적평가를 통해 얻게 되는 불이익이 사실상 미미하여 현재의 ‘합리적인 보수 및 복리후생 제도 구축’ 지표의 평가기준으로는 공공기관의 자발적인 정부지침 준수를 유도하기에 부족한 것으로 판단된다.
다. 자산관리
(1) 개발제한구역 내에 허용되지 않는 시설의 증축ㆍ대수선 부당 추진
(2) 용도지역에 따른 건축 제한에 위반되는 등 신관 건립 추진 부적정
(3) 불요불급한 송산 글로벌교육연구센터 건립
(4) 인천 내항 임대시설의 전대료 부당 승인
(5) 사택 입주자 관리 부실 및 임대보증금 현실화 미흡
(6) 보유토지 저가 임대 부적정
(7) 철도 컨테이너 적치장 사용료 부과체계 개선 필요
(8) 직원 자녀용 기숙사 건축사업 편법 추진
(9) 공용차량 과다 운영
 
제5절 도덕적 해이 사례 점검
1. 실태 및 점검중점
가. 공기업에 대한 부패인식
부패인식도 조사(국민권익위원회)에 따르면 [표 124]와 같이 일반 국민 중 공기업이 ‘부패하다’라고 응답한 비율은 2020년 39.2%, 2021년 58.9%, 2022년 45.6% 수준으로, 일반 국민은 공기업이 행정기관(37.4%, 48.3%, 42.4%) 및 민간기업(33.3%, 39.3%, 33.5%)에 비해 상대적으로 더 부패하다고 인식하고 있다. 또한 기업인ㆍ전문가의 경우에도 일반 국민과 마찬가지로 공기업이 행정기관ㆍ민간기업보다 상대적으로 더 부패하다고 인식하고 있다.
그리고 위 부패인식도 조사에서 일반 국민 등이 매년(2020~2022년) 최우선 과제로 응답하고 있는 부패문제 해결방안은 [표 125]와 같이 ‘부패행위에 대한 적발 및 처벌의 강화’이다.
나. 공공기관의 복무기강 해이 실태
(1) 겸직 등 부당 영리행위: 14개 기관, 65명, 수입 계 24.3억 원
(2) 근무지 무단이탈 후 경마장 출입: 4개 기관, 8명
다. 위법ㆍ부당행위 점검 중점
2. 문제점
가. 법인카드 사적 사용 등과 관리ㆍ감독 미흡
나. 공유지분 사택 부당 매각 및 실권리자명의 등기의무 위반 등
다. 영농손실보상금 편취
라. 비위면직자 부당 재채용
마. 근무지 무단이탈 후 경마장 출입