[월간 복지동향 106호_ 2007년 8월] 지방정부 예산 참여운동

[월간 복지동향 106호_ 2007년 8월] 지방정부 예산 참여운동
 
이인재. 2007. 지방정부 예산참여운동의 의의와 과제. 월간 복지동향 106호(2007년 8월). 참여연대 사회복지위원회.
이원희. 2007. 지방정부 예산의 구조와 결정과정. 월간 복지동향 106호(2007년 8월). 참여연대 사회복지위원회.
허윤범. 2007. 지방정부 복지예산 참여운동의 과거, 현재 그리고 미래. 월간 복지동향 106호(2007년 8월). 참여연대 사회복지위원회. 
 
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[심층분석1]  지방정부 예산참여운동의 의의와 과제  
                                                                                                                 이인재 (한신대 재활학과 교수) 
 
1. 복지 지방화와 지방정부 예산
 
2005년 사회복지서비스 예산의 지방이양에 따라 지방정부가 사회복지서비스 예산 편성의 주체로 더 오르고 있다. 중앙정부의 예산에 대해서는 국회는 물론이고 시민사회단체들의 예산감시 활동 등에 의해 상당부분의 정보가 공개되고 공론의 장에서 다루어지고 있다. 이에 비해 지방정부의 예산은 감시, 공론의 장에서 사각지대에 있다. 제대로 된 감시와 견제를 받지 않는 지방권력은 예산 낭비와 비효율적 예산 집행의 가능성이 매우 높다. 지역주민들의 삶의 질을 보장하는 사회복지서비스 예산에 대한 지역사회의 관심이 제고되어야하는 이유이기도 하다.  지방정부의 예산 투자 역시 중앙정부와 마찬가지로 그 동안 경제성장 중심으로 편성되고 집행되어 왔다. 중앙정부의 역할이 경제성장을 주도하던 역할에서 인적 자본을 제고하는 사회적 투자 역할로의 전환은 지방정부 차원에서도 적용되어야 한다. 
 
지방정부 예산 구조의 전면적 전환은 지방정부 자체의 힘으로는 어려운 과제이다. 정부의 세출구조를 전환하는 것 자체가 어려운 과제이며, 개발국가 시절의 정책집행 구조를 대체할 수 있는 대안 예산을 마련하는 것도 쉽지 않은 일이다.  사회적 투자로의 예산구조 변환은 지방정부와 지역 시민사회의 협력적 거버넌스에 기반할 때 실현 가능할 것이다. 즉 예산 구조의 변화는 궁극적으로 지역주민들의 참여에 의해 이루어져야 하는 것이다. 브라질 포르트 알레그로시 참여예산제는 협력적 거버넌스의 좋은 사례가 된다.
    
2. 주민참여예산제도와 브라질 사례
 
주민참여예산제도는 지방재정운용에 있어 지방자치단체와 지역주민 및 시민사회단체간의 협력적 네트워크를 구축하기 위한 제도적 장치의 한 행태이며 네트워크 구축을 촉진할 수 있을 것이다. 이런 점에서 주민참여예산제도는 공동체주의(communitarianism)이념에 기초한 지방재정의 운용을 위한 장치라고 할 수 있다. 주민참여 예산제도는 지자체의 예산편성을 주민 및 시민사회단체, 복지단체들과 함께 행하는 것이다. 따라서 일방적인 지자체만의 예산편성권 발동을 저지하고 주민들의 참여와 견제를 유발함으로써 지자체의 전횡을 방지하는 방식이 된다. 궁극적으로 참여예산제는 예산편성과정에 시민들의 참여를 통해 사회적 약자들을 위해 보다 많은 자원을 재분배하는 것을 지향하고 있다.
 
현재 국내에서 논의되는 참여예산제도의 전형적인 예는 1989년 세계 최초로 실시된 브라질 리우 그란데 두 술(Rio Grande Do Sul) 州의 주정부 소재지인 포르투 알레그레(Porto Alegre) 시의 참여예산제도이다. 포르투 알레그레 시의 참여예산제도는 전체 시예산의 약 20%에 해당하는 공공투자 부분의 예산안을 시민들이 직접 참여하여 결정하는 제도이다. 1988년 노동자당은 참여예산제도를 주요 공약으로 하여 리우 그란데 두 술州의 주지사를 당선시켰고, 이에 따라 참여예산제도는 주 전제로 확대되었다. 브라질에서 시작된 주민참여예산제도는 남미국가들, 페루, 에쿠아도르, 볼리비아을 거쳐 유럽 국가들 스페인, 이탈리아, 벨기에, 독일 등으로 전파되었다. 2003년 시점에서 대략 200여개의 도시들이 주민참여예산 제도를 도입하였으며, 그 중 85%는 브라질 도시들이다. 
 
브라질의 포르투 알레그레시는 1989년부터 브라질 노동자당(PT)이 시정부를 장악하면서 아래로부터의 민주주의에 의해 예산을 통제하는 시스템인 참여예산제를 개발하여, 1991년부터 예산편성과정에 도입,운영되고 있다. 노동자당이 집권하고 있는 이 도시는 주택, 학교, 병원, 대중교통 등에 대한 시예산의 배정과 집행에 지역주민들이 민주적으로 참여하여 결정하고 있다. 참여예산제에 의하여 시민들이 직접 참여하여 결정하는 예산범주는 시정부 예산 중 공공투자부문의 예산으로서 전체 시정부 예산의 20% 정도에 해당된다. 포르투 알레그레시는 참여예산제를 시의회에서 법제화한 것은 아니지만, 시정부를 장악한 브라질노동자당이 그 집행력을 바탕으로 실시하고 있다.
 
참여예산제는 공동체의 구성원들이 지방자치단체의 예산편성에 참여하는 과정인 동시에 이러한 참여의 통로가 되는 기구를 지칭한다. 이러한 기구의 구성과 운영과정은 다음과 같은 기본원칙을 따르고 있다. 첫째, 모든 시민에게는 참여예산제도운영에 참여할 권리가 있고, 참여하는 시민들은 동등한 권한이 부여된다. 이러한 점에서 특정 단체나 특정 집단에게 특별한 지위나 권리가 부여될 수는 없다. 둘째, 참여하는 시민들에게 충분한 예산관련 정보와 설명이 제공된다. 공무원들은 직접 시민들의 회의에 출석하여 설명을 해야 한다. 셋째, 참여기구는 참여자들이 스스로 결정한 내부규칙에 의해 운영되고, 의결과정은 직접민주주의와 대의제민주주의가 적절히 혼합되어 있다. 넷째, 정보를 제공받은 시민들은 재원의 우선순위 결정에 참여하고, 그러한 시민들의 의견에 따라 예산이 배분된다. 모든 예산이 적용되는 것은 아니고 포르투 알레그레시의 경우에는 시예산의 20% 정도가 참여예산에 의해 편성된다고 한다. 그리고 배분기준은 상당히 전문적인 방법에 따라 조정되기도 한다. 투자자원의 배분기준은 일반기준(시민들의 참여에 의하여 제정된 실질적인 기준)과 전문기준(연방정부, 주정부, 시정부의 법률 규정과 기술적, 경제적 실행가능성)을 조합한 객관적인 방법에 따라서 배분된다. 다섯째, 예산이 투입된 사업의 평가과정에도 시민들이 참여하고, 평가결과는 새로운 재원배분의 우선순위를 결정할 때에 반영된다.
  
3. 우리나라 참여예산제 도입과 발전방안
 
우리나라에서 주민참여예산제도는 시민단체들이 예산감시운동과정에서 도입을 주장하였으며, 노무현 정부 들어 지방자치단체에서부터 제도화되기 시작했다. 특히 2005년 6월말 국회에서 의결된 지방재정법 개정안에 따르면 지방자치단체별로 조례를 제정해 주민참여예산제도를 도입할 수 있게 되었다. 이에 따라 지방자치단체별로 주민참여예산제도 도입은 확대될 것으로 보인다. 그러나 이미 주민참여예산제도를 도입한 지방자치단체마다 다양한 모형이 공존하고 있다. 광주광역시 북구가 전국에서 처음으로 조례로 주민참여예산제도를 제도화했지만 그 이전부터 제한적이지만 몇몇 지방자치단체가 예산편성과정에 주민참여의 공식적인 통로를 열어놓은 사례도 있다.
 
박광우(2006)는 주민참여예산제도를 도입해 시행하고 있는 지방자치단체의 사례를 비교분석한 결과 ‘소극적 민･관 협의형’, ‘적극적 민･관 협의형’, ‘소극적 민･관 협치형’, ‘적극적 민･관 협치형’으로 모형화하고, 이중에 가장 선진적인 모형으로 울산광역시 동구가 시행하고 있는 ‘적극적 민․관 협치형’을 제안하고 있다. 이 모형은 주민들이 예산운영의 범위와 대상에서 구체적인 참여를 통해 지방자치단체와 예산편성권한을 공유하며 상호협력하여 공동으로 결정하는 주민참여예산제도이다. 하지만 주민참여예산제도의 도입과 정착과정에서 간과해서는 안될 것은 지역사회의 특성과 지방자치단체의 여건에 부합하는 모형을 개발할 수 있느냐 이다. 즉, 광역자치단체와 기초자치단체에 적합한 주민참여예산제도의 모형 개발이 필요하다. 또한 농촌형 자치단체와 도시형 자치단체에 적합한 모형의 설계도 필요하다. 따라서 광역단체 중에 도시형과 농촌형, 기초단체 중에 도시형과 농촌형으로 각각 유형화해 최적모형을 개발해야 한다. 이 과정에서 가장 핵심적으로 고려해야 할 변수는 각 유형별로 지역공동체의 주체적 역량이라고 할 수 있다. 여기서 지역사회의 주체적 역량은 지역정치조직인 집행부나 의회의 개혁성, 시민사회단체의 운동역량, 참여지향적 주민의식의 성숙도 등 내부적 여건과 사회적 자본의 축적 정도로 구체화할 수 있다. 참여예산제도의 성공 여부는 지방정부가 시민단체, 야당, 이해 당사자, 주민들의 거버넌스의 차원에서 지방정부의 예산을 개방적으로 논의할 의지가 있는가에 달려 있다. 즉 지역의 제 사회단체들을 예산편성과정에서부터 참여해서 논의하고 자원배분의 우선순위, 정책의 우선순위에 대한 실질적인 영향을 미칠 수 있는 논의 상대로 인정하는 것이다. 이것이 가능해야만 참여예산제도의 최소한의 의미를 살릴 수 있을 것이다.  
 
주민참여예산제도 도입과 관련된 주요 운영주체와 구체적 참여방식에 대한 제안은 다음과 같이 정리할 수 있다(남기헌, 2005). 
 
첫째, 주민참여예산제도의 운영과정에 참여할 주민은 어느 선으로 정해야할 것인가도 예산운영의 효율성 확보에 직간접적인 영향을 미친다. 물론 해당 자치단체 주민 모두를 대상으로 해야 함은 틀림없다. 그리고 시민사회단체, 전문가그룹의 참여도 주민참여예산제도의 도입효과를 극대화 할 수 있을 것이다.    
 
둘째, 주민참여예산제도의 운영과정에 참여할 주민의 대표성은 어떻게 확보해야 하는가도 매우 중요하다. 예산과정에 주민참여 통로를 개설한다는 것은 자치단체의 다양한 주민의사를 예산운용과정에 반영하여 행정서비스의 극대화를 가져올 수 있을 것이다. 따라서 권역(지역)별 대표성과 사업내용별(의제별) 대표성을 가져야 한다. 먼저 지역권역별(동별) 대표는 지역의 인구비례, 남여, 연령별 등의 기준으로 구성하고, 사업내용별(의제별) 대표는 전문성의 원칙(전문가 및 관련시민단체)과 지방행정기능별 의제를 기준으로 구성원을 확보(확정)한다. 
 
셋째, 주민참여예산제도과정에 주민의견 수렴방식은 직접참여방식과 간접참여방식으로  구분할 수 있다. 직접참여방식은 예산편성과정별 제도화된 방식으로의 주민참여형태로서 조례로 지정된 주민참여예산위원회(예산편성전반참여), 분과위원회(기능별예산편성참여), 연구위원회(주민참여 예산제 운영연구), 예산정책토론회(주민참여에 의한 예산편성방향 및 예산안 조정)등의 조직으로 참여방식을 의미한다. 간접참여방식으로는 인터넷 활용, 정책제언, 예산운영관련 설문조사응대 등을 통하여 본인이 가지고 있는 예산운용관련 의견(소신)을 제시하는 형태가 있다. 이들의 역할을 종합하면 <표 2>와 같이 주민참여예산제도의 위원회별 참여역할로 제시할 수 있다.
     
4. 주민참여예산제도 전망
 
2005년부터 복지재정의 분권화는 지방정부 수준에서 복지예산의 확대는 물론이고 복지예산과정에 민간의 참여를 확대하는 거버넌스체계 구축의 직접적 계기를 제공하고 있다. 그 동안 복지예산 과정에 민간의 참여를 보장한 ‘참여예산제’는 브라질 포르투 알레그레시 사례를 중심으로 점차 확대 추세에 있다. 그동안 시민사회단체 차원에서 지방정부 복지재정을 분석하고 대안을 제시한 사례는 단편적으로 이루어져 왔다. 경기복지시민연대(경기도), 부산참여자치연대 사회복지특별위원회(부산시), 충북참여자치시민연대 사회복지위원회(충청북도), 우리복지시민연합(대구시), 인천참여자치연대 사회복지위원회(인천시) 등 광역 지자체를 대상으로 한 경우와 나눔과 연대(경기도 안산시), 관악사회복지(서울시 관악구), 복지세상을열어가는시민모임(충남 천안시) 등 기초 지자체를 대상으로 한 경우로 나눌 수 있다. 그러나 이들의 활동은 아직 초보적 단계이며, 지방정부의 사회복지분야 재정운용이 국고보조금 집행 차원을 벗어나지 못하고 있음을 공통적으로 확인하는 정도에 머무르고 있다. 그럼에도 불구하고, 미약한 수준이지만 광주시 북구, 울산시 동구 등 일부 지방자치단체를 중심으로 주민참여예산제도의 도입과 확산이 시도되고 있다. 예산 편성과 집행과정에 민간의 참여를 보장하는 차원에서 한 걸음 너 나아가 민간이 중심이 되어 ‘경제개발’중심의 예산을 사회적 서비스 중심의 예산으로 바꾸는 ‘대안 예산 만들기’운동이 경기도 수원시, 안산시, 고양시 등을 중심으로 시도되고 있다. 
 
복지재정 분권정책은 지방자치단체 예산에 대한 지역사회의 관심과 참여를 제고시키는 계기를 제공하였다. 제도 시행 2년을 넘긴 현 시점에서 분권정책이 정착되기 위해서는 먼저 제도적 개선이 필요하며, 동시에 분권의 본래적 의미를 관철하기 위해서는 복지재정 분권정책과정에 시민들의 실질적 참여가 보장되어야 할 것이다. 
 
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[심층분석2] 지방정부 예산의 구조와 결정과정
                                                                                                                                    이원희(한경대)
  
1. 의의 : 지방자치와 지방재정
 
정치적 의미의 ｢민주｣란 주민의 직접참여에 의한 선거를 통해 권력을 창출하고, 이러한 과정에서 권력이 주민으로부터 평가받는 절차적 장치를 마련하는 것을 의미한다. 중앙에서 임명되는 권력과 달리 권력의 기반이 주민에게 있도록 함으로써 지방정부의 활동과 기능이 전면적으로 개편되고 있다.
 
종래 지방행정은 중앙에 대한 단순집행기관에 불과하였다. 국가의 서비스가 직접 주민에게 전달되는 마지막 단계에 있어 주민과 가장 밀접하였지만, 주민의 참여가 원천 봉쇄되었고 행정과정이 공개되지도 않아 가장 비민주적인 관료행태를 보였다. 지방행정이라고 하면 말단행정, 낙후행정, 부패행정을 연상하게 되고, 서울시를 흔히들 복마전(伏魔殿)이라고 하는 것도 이러한 연유에서였다. 국민들의 행정에 대한 불신은 사실상 이러한 지방행정에서 시작되고 있었다. 
 
이제 주민의 무관심·중앙의 무책임·지방의 무능력이라는 과거의 숨 막히는 억압을 극복하고, 책임지는 정치·공개되는 행정·참여하는 주민의 새로운 문화를 창출하여야 할 시기이다. 정치적인 의미의 민주를 담보하고 실질적인 지방자치를 보장하기 위해서는 지방재정의 확보가 선결요건이 된다. 지방의 문제를 지방에서 제기하고 이를 지방에서 해결하기 위한 물적 토대의 구축이 없다면, 지방자치란 자칫 언어적 유희(rhetoric)에 불과할 수 있기 때문이다.
 
특히 자치시대가 착근(着根)됨에 따라 주민들의 지방재정에 대한 수요가 급격히 증대하고 선출될 자치단체의 장이 과욕적인 다양한 공약을 실현하고자 할 때, 지방재정에 대한 압박이 가중될 것으로 예상된다. 그러나 지방정부가 정책을 시행하면서 재원이 부족하여 중앙정부의 지원에 의존해야 한다면 결국 중앙정부의 원격조정을 받을 수밖에 없다. 따라서 지방자치의 본질적 의미를 구현하기 위해서는 단순히 지배권력을 선출을 통해서 충원한다는 것 뿐만 아니라, 지방의 문제를 지방에서 해결할 수 있는 물적·인적 자원을 구비하도록 하여야 한다. 
 
이런 맥락에서 지방자치의 완성을 뒷받침하는 지방재정의 확충이 필요하고 또 그러한 속도에 비례하여 지방재정에 대한 주민의 적극적인 참여와 감시운동이 필요하다.
 
2. 예산의 개념과 접근
 
흔히들 예산은 일정기간 세입과 세출의 예정서이면서 시민의 대표인 의회가 집행부에 대해 부여하는 재정동의권의 형식 즉 재정민주주의를 실현하는 과정이라고 정의한다. 이는 회계 장부적인 접근과 정치적인 접근이 포함된 개념이다. 무엇보다 집행부와 의회가 순서를 달리하며 권력을 상호 견제하는 민주체제의 특징을 보여 주고 있다. 그래서 예산과정은 그 나라 민주 정치의 수준과 비례한다는 주장이 있기도 하다.
  
《예산과정(절차)의 4단계》
예 산 편 성(집행부) → 예산심의,의결(의회) → 예 산 집 행(집행부) → 회계검사 및 결산(의회)
  
한편 현대의 재정 관리 관점에서 보면 예산과정은 4단계로 구분되지만 각 단계는 별개로 분리되어 수행되는 것이 아니라 상호 연관적인 과정이다. 예산의 과정은 하나의 단계가 다음 단계로 연결되는 가치 사슬(value chain)의 과정에 있으며, 또한 그러한 과정이 되도록 연계되어야 한다. 특히 결산이 예산의 마지막 과정으로 끝나는 과정이 아니라 다시 예산에 환류되는 과정이 되도록 하는 시각 조정이 필요하다. 그러한 의미에서 나는 결산을 예산의 사전적 조정과정이라고 주장한다. 여기에서 재정민주주의 입장에서 예산을 이해하기 위한 접근을 정리한다. 
 
첫째, 예산은 사업이다. 따라서 예산은 정책과 연계하여 분석하여야 한다. 둘째, 예산은 주민의 부담으로 조성된 자금이다. 연도 말에 세입과 세출의 결산에 따른 세계잉여금은 민간 기업에서 생각하는 당기순이익이 아니다. 그것은 주민이 적정 세출에 비해 더 많이 부담한 초과부담분이다. 따라서 그것은 주민에게 돌려주어야 한다. 셋째, 결산은 정책평가의 과정이 되어야 한다. 2007년에 사업별 예산이 도입되는 것은 단순히 과목 변경이 아니라, 성과 관리 체계가 구축된다는 의미가 확인되어야 한다. 넷째, 일년 벌어 일년 먹고 사는 방식을 극복해야 한다. 예산의 과정은 매년 공권력에 근거하여 세금이 들어오기 때문에 내년을 망각하기 쉽다. 그래서 예산의 과정에서는 미래, 고객, 원가의 개념이 없다는 비판을 받게 된다. 
 
3. 예산 과정의 새로운 이해
 
주민의 참여 가능성이라는 측면에서 예산 과정을 새롭게 이해하고자 한다.
 
1) 사전적 조정 과정
단년도의 예산이 시작되기 전에 중기재정계획을 작성하는 것이 필요하다. 향후 5년 동안에 들어올 세입에 근거하여 세출을 추계하고 이에 근거하여 세입과 세출을 추계하는 것이다. 따라서 중기재정계획은 몇몇 공무원의 아이디어에 의해 결정될 것이 아니라 광범위하게 지역 주민의 수요를 측정하는 노력이 필요하다. 그래서 중기재정계획심의위원회에 주민의 목소리를 담아내는 노력이 필요하다.
 
중기재정계획에 담긴 사업 중 일정 금액 이상이 되면 지방재정에 심각한 영향을 줄 수 있기 때문에 투융자 심사를 받게 한다. 예컨대 도로를 건설하는데 소요되는 비용이 20억인데 건설을 통해 지역 경제에 미치는 효과는 30억일 경우 투자를 한다는 식의 의사결정이 필요하다. 역시 전문가적 식견과 지역 주민이 필요성을 가장 잘 알기 때문에 투융자심사위원회를 구성하여 다양한 참여를 독려하고 있다. 본격적인 예산 사업을 논의하기 전에 중기재정계획과 투융자 심사의 과정에서 중요한 예산의 골격이 결정된다는 측면에서 이를 사전적 조정과정이라고 명명한다.
 
2) 예산의 편성과 심의 ; 재정민주주의의 관점에서
편성과 심의를 예산 결정이라고 할 수 있다. 예산안 제출권인 편성권은 집행부에 있고, 이를 최종적으로 결정하는 의결권은 의회에 있다.
 
종래 예산 편성은 집행부 과정이라고만 고려되었다. 사업 부서에서 예산안을 제출하면 기획예산담당관에서 이를 결정하였다. 지극히 폐쇄적인 과정이기도 했다. 그러나 행정이 다양한 공공재 공급의 주체가 되면서 더 이상 폐쇄적 과정으로는 대응이 어렵게 되었다. 주민이 원하는 서비스를 확인하는 과정이 필요하게 된 것이다. 이를 참여예산제라고 한다. 참여 예산제 하면 주민예산위원회의 구성을 연상하지만 가장 중요한 것은 한명 한명의 시민이 자신이 납부한 세금의 주인 의식을 갖는 재정민주주의 관점이다. 
 
그리고 의원도 개개인의 의원이 갖는 선호 체계에 입각하여 예산을 결정하는 것이 아니라 주민을 대표한다는 대의민주주의 원칙을 확인하는 과정이 되어야 한다. 참여 예산제란 이러한 간접민주주의의 한계를 인식하고 예산 과정에서는 직접 민주주의 원칙을 구현하려는 제도적 장치이다.
 
3) 집행 ; 불신을 넘어서 신뢰의 제도화를 향하여
예산 집행은 의회가 승인해준 예산을 실행에 옮기는 과정이다. 따라서 집행에는 두 가지 가치가 내포된다. 의회가 승인해 준대로 집행해야 한다는 통제 지향적 원칙과 일년 전에 결정된 예산을 실행하는 것이기 때문에 상황 변화에 따라 신축성을 가져야 한다는 측면이다.
 
그런데 과거 우리의 예산 집행 과정을 보면 불신을 전제로 칸막이를 마련한 다음, 그것이 불편하기 때문에 다시 칸막이를 해제하는 행정 낭비가 발생하였다. 불신의 행정 과정에서 행정 낭비가 발생하였던 것이다. 이제 우리의 예산 집행과정을 신뢰를 전제로 재구축할 필요가 있다. 이럴 경우 과목의 칸막이로 인한 이용과 전용, 시간의 칸막이로 인한 명시이월과 사고이월을 줄이는 새로운 과정을 형성할 수 있을 것이다.
 
4) 결산 ; 성과평가의 관점에서
종래 결산은 예산에 대한 계수의 확인 과정이었다. 그래서 의회 과정에서 경시되었다. 이미 지출한 것에 대한 평가보다는 새로운 사업을 확보하는 것이 필요하다고 생각했기 때문이다. 그러나 이제 결산은 예산의 사전 과정이라는 새로운 발상이 등장하고 있다. 종래에는 10억을 배정하고 나서 9억을 집행하고 1억이 불용되었다는 계수 확인이 중요하였다. 그러나 이제는 10억원이 지출을 통해 지역경제에 어떠한 효과를 기대하는 지에 대한 성과 지표가 제시되어야 한다. 그리고 결산의 과정에서 그러한 성과가 달성되었는지에 대한 성과 평가가 이루어지고 이를 근거로 다음 연도 예산에 반영되어야 하는 것이다. 이러한 과정을 통해 결산과 예산이 연계되는 가치사슬을 이루게 된다.
 
<참고문헌>
김동건. (2006). 현대재정학. 박영사
윤영진. (2007). 신재무행정론. 대영출판사
이원희. (2003). 참여적 지방재정운영 방향. 한국지방재정논집. 제8권 제2호
이원희. (2003). 국회 예결산 제도의 개선에 관한 연구. 국회 예결산특별위원회 보고서.
  
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[심층분석3] 지방정부 복지예산 참여운동의 과거, 현재 그리고 미래 
                                                                                                          허 윤 범 (경기복지시민연대 사무국장)
 
1. 들어가며
 
중앙집권적 국가형태에서 지방분권의 강조, 도로건설 등의 경제개발 정책에서 사회정책으로의 전환 또는 균형을 이루기 위한 정책의 변화가 두드러진 때이다. 지방정부의 복지예산에 대한 논의가 과거에 비해 활성화되어진 것도 이러한 맥락에서 이해될 수 있다. 이에 대한 이데올로기적 또는 정치적 분석이 다양하게 나타나고 있지만, 이러한 변화에 대응할 수 밖에 없는 것 또한 현실적 과제라 아니할 수 없다. 그렇기 때문에 약 10여 년 전부터 진행되어온 복지예산에 대한 대응 활동 역시 그 어느 때보다 주목 받는 시점일 것이다. 그러나, 이러한 대응활동의 내용이 완결적 형태라기보다는 진행형의 형태이고, 그렇기 때문에 향후의 과제는 더욱 크다 할 수 있다.
 
본 글에서는 아직은 진행형인 지방정부 복지예산 참여운동의 현주소를 정리하기 위해서 일단은 중앙정부 복지예산 확충운동의 경과를 정리하였고, 이어서 지방정부 복지예산 확충운동과 지방정부 복지예산 참여운동의 내용을 정리하였다. 그리고 이를 통해 향후 지방정부 복지예산 참여운동의 과제를 제시해보고자 한다.
 
2. 중앙정부 복지예산 확충운동
 
한국과 같은 중앙정부와 지방정부의 재정구조 하에서 지방정부 복지예산의 대부분을 중앙정부에서 지원하는 형태에서는 지방정부의 복지예산을 논의하기 위해 중앙정부의 복지예산에 대해서도 논의하지 않을 수 없다. 이런 맥락에서 중앙정부의 복지예산 확충운동에 대해 간략히 짚고 넘어가고자 한다.
 
우선, 중앙정부 차원의 복지예산 확충운동은 대부분 참여연대를 위시로 진행되었다고 볼 수 있다. 1995년 사회복지 관련 교수들이 “복지개혁을 촉구한다 - 획기적인 사회복지 예산 증액과 제도개혁을 요구하며”라는 성명서 발표와 함께 공동기자회견을 개최하였고, 이어진 GDP 5% 확보를 위한 공동대책위원회 활동 등은 한국사회에 있어 복지예산에 대한 시민사회의 첫 대응으로서의 의미를 갖고 있다.
  
1997년에는 참여연대 사회복지특별위원회에서 대선후보의 복지예산에 대한 평가를 하였고, 이 때 부터 국가의 복지예산이 정책의제로 다루어지게 되는 시기라 볼 수 있다. 그리고 1999년에는 중앙정부의 2000년 예산안을 분석하여 DJ정부의 생산적 복지와 복지예산의 허구성을 폭로하는 등 복지예산에 대한 분석작업을 체계화하였다.
 
2000년부터는 본격적인 복지예산확충운동이 진행되는 바, 우선 2000년에는 국회 의견청원방식을 도입하여 예산확보운동을 진행하였다. 그리고 2001년에는 시민합의제 방식을 통해 시민이 바라는 복지예산을 발표하였고 이어 사회보장예산안 의견청원서를 제출하게 된다.
 
이러한 노력에 힘입어 2002년의 대선정국에서의 복지예산 확충 압박 활동, 2003년의 2004년 예산청원안 제출 활동으로 중앙정부의 복지예산확충운동이 진행되었다.
 
3. 지방정부 복지예산 확충운동
 
지방정부 차원에서의 복지예산 확충운동은 지난 1996년 부산의 부산참여자치시민연합에서 “97년도 부산시 사회복지 예산현황과 정책방향”이란 주제로 정책토론회를 개최한 이후 매년 대응활동을 전개하여 왔다. 이후 2000년도에 들어서면서부터는 청주, 광주 등에서 진행하여 왔고, 최근 들어서는 10여개 지역 이상에서 활동들이 전개되고 있다.
 
이러한 단체들의 활동 형태는 크게 다음과 같이 분류할 수 있다. 첫째, 지방정부의 복지예산을 분석하여 문제점을 지적하고, 총론적 방향에서 정책방향을 제안한 경우와 둘째, 지방정부의 복지예산을 분석하고, 구체적 대안예산 요구안을 작성하고 관철활동까지 진행한 경우이다. 이러한 활동은 해당 지역의 상황에 따라 복지예산만을 별도로 진행한 경우도 있고, 지방정부 전체 예산 속에서 하나의 분야로 진행한 경우도 있다.
 
그리고, 초기에는 소수의 전문가 그룹만 참여하는 정도에서 최근에는 복지현장의 실무자들이 결합하여 진행하거나 또는 단체 차원의 조직적 참여 속에서 이루어지고 있다.
 
한편, 확충운동의 차원은 아니지만 대구에서는 복지법인과 시설의 결산서 분석을 통한 복지예산의 감시운동을 진행한 경우도 있다.
 
4. 지방정부 복지예산 참여운동
 
복지예산 확충운동 차원에서 벌어지던 복지예산 대응활동이 이제는 참여운동 차원에서 진행되고 있다. 굳이 확충운동과 참여운동을 구분해야 할까 싶기도 하지만, 이 시기에 있었던 주객관적인 상황의 변화 등을 고려한다면, 별도의 구분을 하는 것도 의미가 있을 것이다. 복지예산 확충운동은 경제개발 성장주의 일변도의 사회 패러다임을 균형 있게 이루기 위한 운동의 의미에서 진행이 되었고, 복지예산참여운동은 이러한 확충운동의 의미와 함께 복지예산의 효율성에 대한 감시 및 직접적 주민참여를 통한 주민운동으로서의 의미를 강조할 수 있다 하겠다.
 
이러한 의미를 기반으로 이 시기에는 그 어느 때 보다 복지예산확충운동 진영의 내적 또는 외적으로 많은 변화들이 있었다.
 
첫째, 지역복지운동단체 네트워크(이하 ‘복지운동네트워크’)의 발족(2005년 7월 21일)을 들 수 있다. 지난 1990년대 중반부터 대구와 서울 등에서 복지운동을 해왔던 지역복지운동단체들은 2003년부터 매해 지역복지운동단체 활동가대회를 개최하여 지역복지운동의 내용과 가치 등에 대해 논의 할 수 있는 틀이 만들어지게 된 것이다. 이것을 기반으로 2004년에는 “지방정부 복지재정의 분석정형 작성을 위한 지역복지운동단체 워크숍”을 개최하여 복지운동네트워크 차원에서는 최초로 지방정부 복지예산 대응활동의 경험과 고민을 논의하는 자리가 만들어졌다.
 
그리고 2005년부터 전국의 20여 개 단체가 모인 복지운동네트워크를 공식 발족시킨 이후, 매해 공동의제를 선정하여 지역복지운동과 관련된 대응활동과 결합력을 높이게 된다. 이러한 공동의제 중에서도 2005년도부터 현재까지 꾸준히 채택되고 있는 것은 지방정부 복지예산에 대한 대응이다. 이를 위해 2005년에는 분권교부세에 대한 각 지역의 상황 및 정보 등을 공유하였고, 7월 발족식 때는 몇몇 지역의 사례를 중심으로 분권교부세 운영의 문제점을 지적하였다. 2006년에는 복지예산에 대한 복지운동네트워크 내 상설 특별기구인 ‘지역복지운동단체네트워크 지방복지재정 대응팀’을 구성하여 지방정부 복지재정에 대응할 수 있는 기반틀을 구축하였으며, 7월에는 지역복지운동단체네트워크 예산워크숍을 진행하여 복지운동활동가들의 관심 및 대응력을 높일 수 있었다.
 
2007년에는 이제까지의 산발적인 대응활동을 평가하고 복지운동네트워크 소속단체의 지방정부 복지예산 대응력을 높이고자 “(가칭) 지방정부 복지재정참여운동 매뉴얼”을 작성하기로 하여 몇 차례에 걸친 워크숍과 회의, 전문가 간담회 등을 통해 매뉴얼을 작성하였고, 현재는 최종 마무리를 앞두고 있다.
 
이러한 복지운동네트워크의 활동 외에도 각 지역에서는 장애인단체, 시민사회단체들에서 복지예산과 관련한 활동을 한 것으로 알려지고 있다.
 
둘째, 2005년 신설된 분권교부세와 복지예산의 지방이양이다. 당시까지만 하더라도 지방정부의 복지행정과 예산은 중앙정부의 단순 위임사무 정도로 여겨지고 있었던 바, 복지예산의 대거 지방이양은 가히 충격적이라 할 수 있었고, 일선 복지현장에서는 상당한 불안감마저 조성되었던 것이 사실이다. 그러나, 이는 오히려 지방정부 복지예산에 대한 관심을 불러일으켜, 복지운동단체만이 아닌 다른 영역의 시민단체와 복지서비스를 제공하고 있는 일선 기관 및 직능단체 등에도 상당한 관심을 불러일으켰고, 참여를 확대하게 되는 계기로 작동하였다고 볼 수도 있다.
 
셋째, 시민사회진영에서 꾸준히 전개하여 왔던 예산감시운동과 이것의 한계를 뛰어 넘은 주민참여예산운동, 그리고 이러한 내용을 담은 지방재정법의 개정이라 할 수 있다. 시민사회 진영에서는 지방자치 부활과 함께 각 지역에서 민선단체장들의 판공비, 연구용역비, 각종 행사비 등에 대한 예산감시운동을 통해 건전한 지방재정의 운영을 촉구하여 왔다. 이러한 운동의 성과와 한계를 받아 안아 새롭게 전개되어 왔던 운동이 주민참여예산운동이라 할 수 있다. 즉, 공무원의 전유물로 여겨졌던 예산편성권을 주민도 직접 참여하여 예산편성권을 행사하는 것으로, 이를 통해 지방정부 예산운용의 투명성과 주민참여에 의한 지방자치의 발전을 가져오기 위한 것이다.
 
그리고, 이러한 내용을 담은 지방재정법이 2005년에 개정되고, 이후 2006년부터 각 지방정부마다 주민참여예산조례가 만들어지기 시작하였다. 사실, 이것은 시민사회진영에서 꾸준히 제기하여 왔고, 이미 광주 북구와 울산 동구에서는 제도화되어 시행되고 있는 제도였다. 이러한 시민사회진영의 활동과 주민참여예산의 제도화는 곧 지역주민의 욕구를 반영한 예산편성, 즉 ‘대안예산’활동에 대한 관심을 한 층 불러일으켰으며, 이러한 대안예산의 영역 중 주요영역으로 복지예산에 대한 관심이 그 어느 때보다 높아졌다고 볼 수 있다.
 
이 외에도 지역사회복지협의체의 구성(2005년), 지역사회복지계획의 수립(2006년) 등도 지방정부 복지예산 활동에 주요하게 영향을 미친 것이라 할 수 있다. 이상과 같은 주요 계기들은 지방정부 복지예산 대응에 커다란 전환점이 되었고, 과거보다는 양적으로나 질적으로 주요한 변화의 내용을 이끌어내게 된다.
 
 첫째, 대응활동 주체의 측면에서 복지예산참여운동을 진행하는 단체의 수가 늘어난 것은 물론, 지역복지운동단체들의 적지 않은 소속단체들은 복지예산 대응활동을 주요사업으로 채택하면서 복지예산 대응활동을 담당할 실무자를 두게 되었다. 또한 복지현장종사자들과의 복지예산팀 구성이라든가 복지예산참여네트워크를 구성하는 조직적 성과를 본 경우도 있다.
 
둘째, 그 어느 때보다 교육에 대한 관심이 높아졌다. 지방정부 예산의 특성상, 충분하고도 지속적인 교육은 지방정부 복지예산 대응활동의 가장 중요한 부분일 것이다. 복지예산참여운동의 전개는 교육대상자의 양적 확대는 물론, 다양한 복지예산 교육커리를 개발하는 효과와 이론적 배경을 갖춰가는 효과를 가져오게 하였다.
 
셋째, 복지예산 분석기법에 대해 각 단체간 정보공유의 장이 그 어느 때보다 활성화되었다고 볼 수 있다. 아직은 추이분석이라든가, 재구조화분석의 방법이 주를 이루고는 있으나, 이러한 활동의 성과를 뛰어넘는 새로운 분석방법 등도 제시되어지고 있다. 그 예로는 ‘저출산고령화’, ‘사회양극화 해소’라는 이슈에 맞춰 예산을 분석하는 것이다.
 
넷째, 분석과 함께 요구안까지 작성한 단체의 경우는 기존의 예산감시운동의 한계를 뛰어 넘 는 대안예산안 작성의 의미를 갖고 있다고 할 수 있다. 이는 곧 단순히 비판과 감시의 역할만이 아닌 직접적 주민참여를 가능하게 하였다는데 큰 의미를 갖고 있다.
 
다섯째, 분석방법 등을 포함한 복지예산참여운동의 정형을 이루기 위한 노력이 전개되어졌다. 경기복지시민연대와 복지세상을열어가는시민모임에서 각각 복지예산참여운동에 대한 매뉴얼을 작성한데 이어, 올해에는 지역복지운동단체네트워크 차원에서 매뉴얼을 작성하였다. 이 과정을 통해 그 동안의 복지예산참여운동에 대한 공동의 평가작업이 가능하였고, 활동가들간의 개별역량을 모아낼 수 있는 계기가 되었다.
 
5. 향후 과제
 
2000년대에 들어서 개별적, 단절적으로 이루어지던 복지예산 참여운동이 분권교부세 도입을 계기로 그 어느 때보다 관심이 높아졌고, 확산되어져 왔다. 그럼에도 불구하고 경험의 부족과 합의된 운동방식을 도출하지 못한 상태에서의 한계는 향후 활동의 과제를 제시해준다고 볼 수 있다.
 
우선 한정된 자원내에서 복지예산의 적정한 확충 범위는 어디까지인지, 지방정부 복지예산의 범주를 어디까지 할 것인지 등에 대해 아직은 일치된 합의점이 없는 상태로, 이는 매 활동마다 새로운 고민을 던져주고 있다. 또한 결산에 대한 분석이 이루어지지 못하는 점이라든지, 대안예산안의 객관성 확보, 대안예산안을 지방정부에 요구했으나 지방정부에서 받아들이지 않을 때, 후속대응활동의 다양한 방식이 부족하다는 것 등이다.
 
이런 한계를 뛰어 넘어 향후 해결해야 할 과제는 다음과 같다고 할 수 있다.
첫째, 복지예산의 범주에 대한 합의된 일치점 없이 현재는 정부의 예산 구조하에서의 사회보장비를 중심으로 참여예산운동이 진행되고 있으나, 앞으로는 해당 지방정부의 전체예산을 복지의 관점으로 바라볼 수 있는 예산분석 기법이 구체적으로 연구되어야 한다.
둘째, 복지예산이 과거에 비해 증액되어졌고, 지방정부의 예산감시 활동이 아직은 부족한 상태에서 중복성 사업 등 지방정부의 복지예산에 대해 효율성의 측면에서도 접근이 필요할 것이다.
 
셋째, 여전히 중앙정부 사업이 대다수인 현실에서 중앙정부 복지예산에 대한 공동의 활동이 부족한 현실이다. 복지예산 확충운동 및 참여운동 진영의 중앙정부 복지예산에 대한 대응이 필요하다고 볼 수 있다.
넷째, 복지예산만을 별도로 진행하기 보다는 다른 분야의 시민사회진영과 함께 하는 공동대응이 필요하고, 이러한 활동을 뒷받침하기 위해서는 행정학, 재정학 등의 학제간 연구가 활성화되어야 한다.
 
참고자료:
윤영진 외(2007). 복지재정과 시민참여. 나남출판
이태수(2004), “복지재정 확충운동” 복지동향 72호
허윤범(2005), “지방정부 복지예산에 대한 대응” 지역복지운동단체네트워크 활동가대회 자료집