최순영의 이야기 나누기

플로리다의 바우처 위헌판결,

그 의미와 시사점

일시: 2006년 2월 17일(금) 오후 2시

장소: 국회 의원회관 104호

함께하는교육시민모임/ 전국교수노동조합/ 전교조 참교육연구소/ 교육이론정책연구회/ 진보교육연구소/ 민주노동당 최순영의원실

플로리다의 바우처 위헌 판결,

그 의미와 시사점

함께하는교육시민모임/ 전국교수노동조합/ 전교조 참교육연구소/ 교육이론정책연구회/ 진보교육연구소/ 민주노동당 최순영의원실

자리를 만든 이유

◦ 신자유주의 교육의 대표적인 모형인 바우처 시스템(Voucher System, 플로리다주의 공식 명칭은 Opportunity Scholarship Program)에 대해 지난 2006년 1월 5일 플로리다 대법원은 위헌 판결을 언도하였음. 이로 인해 미국내 학교선택제 논쟁에 큰 반향을 일으킬 것으로 전망됨.

◦ 하지만 한국교육은 거꾸로 가고 있음. 유아교육 분야의 현행 학비지원 방식은 바우처 시스템에 가까움. 여기에 더해 교육부는 방과후 학교를 바우처로 운영하려고 하고, 선택형 보충수업이나 교육과정을 확대하고자 하며, 국립대학 통합과 법인화를 계속해서 시도하고 있음. 그리고 얼마 전에는 기획예산처가 중등교육에 바우처 시스템을 도입하여야 한다고 역설한 바 있음. 또한 보수세력은 시간만 나면 ‘수요자 중심 교육’을 내세우면서 바우처 시스템이나 학교선택제 도입, 고교평준화 해체 등을 주장하고 있음. 신자유주의 교육에 대한 무비판적인 수용과 주장이 가히 창궐의 수준임.

◦ 이런 이유로 플로리다 대법원의 위헌 판결의 의미, 그리고 한국교육이 배워야 할 시사점 등을 논의해보고자 함.

이야기 순서

사회: 김명신(함께하는교육시민모임 공동대표)

◎ 화  두:

“미 플로리다주 대법원 바우처 제도 위헌판결의

의미와 시사점”

배태섭  진보교육연구소 사무국장

◎ 지정논의:

박정원  전국교수노동조합 기획정책실장, 상지대 교수

장수명  함께하는교육시민모임 정책위원, 한국교원대 교수

이철호  전교조 참교육연구소 부소장

◎ 종합논의

자료집 구성

화   두

미 플로리다주 대법원

바우처제도 위헌판결의 의미와 시사점 ∙ 배태섭	5

논의를 위해

바우처, 어떻게 볼 것인가 ∙ 박정원	16

교육의 공공성 확대와 지불보증제 제도 ∙ 장수명	35

바우처, 한국교육에 미치는 영향 ∙ 이철호	44

[참고자료] 판결문 축약번역문 ∙ 김지성	49

미 플로리다주 대법원 바우처제도

위헌판결의 의미와 시사점

배 태 섭

진보교육연구소 사무국장

[화두] 바우처 위헌판결의 의미와 시사점 ꋹ

ꋶ 열 일곱 번째 이야기: 바우처

지난 1월 5일 미국 플로리다 주 대법원은 주의 헌법에 의거하여 기존의 무상공교육제도를 대체하는 사립학교에 공공자금을 지원하는 것은 위헌이라며, 바우처 제도에 대해 최종적으로 위헌판결을 내렸다. 플로리다 주는 주지사 제브 부시가 강한 의지를 갖고 미국에서 유일하게 주 의회가 바우처 제도에 대한 법제화를 통해 주 전체에 영향력을 미치도록 조치를 취해놓은 곳이다. 이로써 플로리다 주 뿐만 아니라 미국 내 다른 주에서 벌어지고 있는 학교선택제 논쟁에 큰 반향을 일으킬 것으로 전망된다. 그리고 최근 국내에서도 바우처 제도를 비롯하여 학교선택권을 확대하려는 일련의 시도들이 나타나고 있다는 점에서 이번 판결이 주는 의미는 남다르다 할 것이다.

하지만 국내 주요 언론은 물론 정책담당자들은 이번 판결을 제대로 언급조차 하지 않고 있다. 이번 위헌판결의 의미와 내용을 제대로 알리는 일은 시급하고 또한 중요하다. 이하에서는 미국에서 바우처 제도를 비롯한 ‘학교선택권’이 제기되었던 주요한 배경을 먼저 살펴보고, 바우처 제도를 둘러싼 논란과 이번 판결이 주는 의미와 전망 등을 살펴볼 것이다.

1. 미국의 구조적인 교육불평등

교육재정의 불평등

미국에서는 일정한 지역을 기초로 지역교육구(School District)를 설치하고 이 교육구가 구내의 공립학교의 운영을 관장한다. 지역주민들은 특별히 사립학교에 다니지 않는 한 자신의 교육구 내에 있는 공립학교에 자동으로 배정이 되며, 학비는 무료다. 교육재정은 지역교육구, 주, 연방정부에서 지원하는 세금으로 조성된다. 이 가운데 지역교육구와 주가 90% 가까이 부담하며, 연방정부는 10% 가량만을 지원한다.

특히 지역교육구는 교육재정을 해당 지역주민이 부담하는 직접세(특히 재산세)로 조성하기 때문에, 지역주민의 구성에 따라 지역간 교육재정의 격차가 극심하게 나타난다. 미국은 대체로 경제력이 높은 중상류층은 도심 주변에 발달한 교외(suburb)에 모여 사는 반면, 흑인이나 히스패닉계가 주축을 이루는 저소득 빈민층들은 주로 도심의 집값이 싼 지역에 모여 산다. 이처럼 미국에서는 사회계층이나 인종에 따라 주거지의 구분이 명확하기 때문에 가난한 사람이나 비백인이 모여 사는 지역의 교육재정은 백인 중산층 이상이 모여 사는 곳의 그것과 현격한 격차를 보일 수밖에 없다.

이러한 교육재정의 격차는 응당 학교간 격차를 초래하여 교육자원, 교육시설 및 여건, 교사임금 등에 있어서 차이를 낳고 이것이 결국 지역간 학력격차를 낳고 있다. 즉 교외의 공립학교는 넉넉한 학교재정, 좋은 학교시설과 풍부한 교육자원, 높은 교사임금 등의 특징을 지니고 있는 반면, 도심 빈민지역의 공립학교는 부족한 학교재정, 무직이나 알콜중독 학부모, 낮은 교사임금과 상당수의 무자격 교사, 불안전한 주변환경 등으로 인해 이 지역에 거주하는 가난한 흑인․히스패닉계 아이들은 사회적 이동의 기회를 박탈당하고 있으며, 학업성취도 또한 낮을 수밖에 없다.

사립학교의 상대적 우위

현재 미국의 초중등학교 가운데 약 20% 정도가 사립학교이며, 전체 학생의 10% 정도가 사립학교에 재학하고 있다. 이러한 수치는 한국과 비교했을 때 그리 높은 비중을 차지하는 것은 아니지만 설립 초기부터 상류층을 위한 교육이나 종교교육을 담당해오면서 미국교육의 중요한 축을 이루고 있다. 미국의 사립학교는 재정적으로 완전히 독립해 있기 때문에 학생들이 높은 수업료를 부담해야 하며 기타 기부금과 후원금으로 운영이 되고 있다. 그래서 만약 교육구 내에 있는 무상 공립학교를 포기하고 사립학교에 자신의 자녀를 보내려 한다면, 지역 교육세도 내고 비싼 사립학교 등록금도 내야 하는 이중의 부담을 지게 된다. 따라서 아무나 자신의 자녀를 사립학교에 보낼 수 있는 것이 아니다.

또한 이들 명문사립학교들은 높은 수준의 교육과정을 운영하고 있으며, 대학 수준의 수업(AP제도)을 개설하여 명문대학으로 직통하는 코스로 인식된다. 실제로 중산층 이상의 가정배경을 지닌 아이들이 이들 명문사립학교를 독점하면서 계층간의 불평등이 심화되고 있다.

2. 교육격차를 선택권 확대로 해소

하지만 미국은 이렇게 뿌리 깊게 존재하는 불평등 구조를 근본적으로 해결하려는 노력보다는 ‘도심지 공립학교의 실패’라는 현상을 해소하고자 경제적 접근방식을 택했다. 즉 ‘실패한’ 공립학교에 강제로 다녀야 하는 교육소비자들에게 사립학교나 다른 지역의 공립학교에 다닐 수 있도록 ‘선택권’을 주어 학교간 경쟁을 유발하면 자연스레 교육의 질이 높아지리라 본 것이다. 학교 선택권을 보장하기 위해선 비교적 단일한 공립학교 체제에서 벗어나 다양한 형태의 학교제도를 도입해야 하고, 이들 학교에 쉽게 다닐 수 있도록 행․재정적으로 지원을 해야 한다. 그래서 등장한 것이 협약학교(charter schools), 특성화학교(magnet schools) 등이며, 사립학교에 다닐 수 있도록 재정적으로 지원해주는 바우처 제도(school voucher)가 등장했다. 하지만 공립학교의 규제 완화와 선택권의 보장은 결국 선별(tracking)의 심화로 이어져 계층간․인종간 불평등을 더욱 확대시키기 십상이다.

특성화학교

특성화학교는 ‘특별한’ 교육과정을 운영함으로써 교육구내의 학생들에게 다양한 선택을 보장하자는 취지로 설립된 공립학교제도이다. 즉 특별한 교육수요에 부응함으로써 사립학교나 다른 교육구로 빠져나가는 학생들의 욕구를 충족시키자는 것이다. 실제로 특성화학교는 도심지에 위치해 있는데, 특성화학교로 인해 그나마 우수한 학생들이 빠져나가게 되어 남은 공립학교는 더욱 열악해질 수밖에 없다는 비판이 제기되고 있다.

“열악한 지역에 거주하는 우수한 학생들은 당연히 특성화학교를 지원할 것이고, 그에 따라 지역사회 학교는 더욱 가르치기 힘든 학생들만 남게 될 것이다. … 지역사회 학교에 남아 있는 학생들은 사기가 저하되고 지역사회의 연대를 와해할 가능성을 안고 있다.” 한만길,「미국교육의 이해와 오해」,『교육비평』14호(2003년 겨울).

협약학교

협약학교도 특성화학교와 마찬가지로 학력향상에 실패했다고 여겨지는 도심 공립학교에 대한 대안으로 제시된 것으로써, 공립학교에 대한 불만을 등에 업고 급속하게 성장했다. 학부모, 교사, 지역인사 등이 특정한 교육목표를 달성하겠다는 협약(charter)을 ― 학력향상에 관한 약속은 반드시 포함된다 ― 주정부와 맺고 어느 정도 재정지원을 받는다. 하지만 교사자격, 교육과정, 학교운영 등에 있어서 상당한 자율권을 누리고 있다.

이렇게 선택과 경쟁에 기반한 협약학교 또한 기존의 도심 공립학교를 더욱 악화시킨다는 비판도 있다. 즉 실제로 선택권을 향유하는 계층은 도심지역에 사는 일부 백인중산층인 경우가 많다는 것이다. 또한 협약학교의 빠른 성장은 학교운영에 있어서 영리재단의 등장을 촉진시켰다. 예컨대 에디슨 회사와 같은 영리단체는 주나 교육구와 계약을 맺고 공립학교를 위탁운영한다. 이들은 결국엔 비용을 최소화하는 효율성과 오로지 소비자의 욕구에 의해 학교를 운영할 가능성이 높기 때문에 교육적 목적을 추구하는 데 문제가 있을 것이라는 비판도 나오고 있다.

임재훈,「차터학교」,『교육비평』17호(2004년 겨울) 참조.

한만길, 앞의 글. 최근 교육부가 발표한 ‘공영형 혁신학교’의 모델이 협약학교이다.

3. 바우처 제도와 이를 둘러싼 논쟁

바우처 제도 현황

바우처 제도 또한 실패한 도심 공립학교에 대한 대안으로써 사립학교에 다니고자 하는 학생들에게 재정적으로 보조를 해주는 것을 말한다. 더 나아가 소비자의 선택에 따라 학교간 경쟁을 유도하여 소비자의 선택을 받지 못하는 학교는 자연스레 도태되도록 하겠다는 취지라 할 수 있다. 학생은 주정부로부터 상품권(voucher)을 받아 사립학교에 등록금으로 납부하고, 사립학교는 정부에 이 바우처를 지불하고 재정을 받는 방식이다. 물론 정부로부터 바우처를 지원받기 위해서는 가계소득이 일정한 기준 이하여야만 한다.

바우처 제도를 처음으로 실시한 곳은 위스컨신 주의 밀워키 시인데, 밀워키는 1990년에 바우처 제도를 최초로 도입하여 처음엔 7개교의 337명의 학생들에게 바우처를 제공했고, 1998년에는 종교계 학교들도 참여하게 됨에 따라 급속도로 팽창했다. 2004～5학년도 말에는 115개 학교 15,000명(15%)에 이르는 학생들이 참여하게 되었다. 바우처 제도가 시작된 이후 사립학교들은 거의 5억 달러의 돈을 지원받았다. 아리조나 주는 2003～4학년도에 19,000명의 학생들을 대상으로 교육세를 공제해주었다. 플로리다 주는 지난 1999년 주 의회가 주 전체에 영향력을 미치는 법으로 제정함으로써 바우처 제도를 도입했다. 그 밖에 오하이오 주의 클리블랜드와 펜실베이니아 주, 유타 주, 워싱턴 D.C에서 소규모로 바우처 제도를 실시하고 있다.

"Keeping Public Schools Public: Free-Market Education", Rethinking Schools, Vol.20 No.1 Fall 2005. http://rethinkingschools.org/special_reports/voucher_report/index.shtml

“Despite court rulings, few states offer vouchers", Milwaukee Journal Sentinel, June 11, 2005.

바우처를 둘러싼 논쟁

그동안 바우처 제도는 미국 헌법이 명시하고 있는 정/교 분리원칙에 어긋난다는 논란이 있었다. 왜냐하면 바우처 제도에 참여하고 있는 절대 다수의 학교가 종교계 학교들이며, 이로 인해 공공자금으로 종교계 교육을 지원하고 있다는 비판이 제기된 것이다. 따라서 특정 종교를 교육하는 학교에 정부의 공공재정이 지원되는 것은 정/교 분리를 명시하고 있는 미국 헌법에 위배된다는 내용의 소송이 제기된 적이 있었다. 하지만 지난 2002년 미 연방대법원이 오하이오 주의 바우처 제도에 대해 합헌판결을 내린 바 있다. 당시 대법원은 정부의 자금은 종교계 학교가 아니라 부모에게 지급되었다는 점, 그리고 종교계 학교를 선택한 것은 학부모였다는 점을 들어 바우처 제도가 정/교 분리 원칙을 어기지 않고 있다고 판결을 내렸다.

김영주,「자율적 학교선택과 바우처 프로그램」,『교육개발』135호(2002. 9)

하지만 연방대법원은 당시 바우처의 지원대상을 저소득층으로만 제한해야 한다는 내용을 명시하지 않았을 뿐만 아니라, 작년에는 각 주가 비종교계 학교뿐만 아니라 종교계 학교에도 재정지원을 해야 할 의무가 없음을 명시한 바 있다. 결국 바우처 제도가 합법적인지 여부나 바우처 제도에 대한 정책적 판단(즉, 바우처 제도가 공립학교에 어떤 영향을 미쳤는가에 대한 여부)은 각 주가 판단하도록 떠넘겨졌다. 때문에 바우처 지지자들은 바우처 도입운동의 주요 대상을 저소득층으로 삼으면서 정치적 정당성을 얻고자 했다. 그러나 실제로 대법원의 합헌판결에도 불구하고 많은 주들이 바우처 제도를 전격적으로 도입하지 않았다. 그리고 각 주에서 바우처 제도의 도입과 관련한 정책적 논쟁이 전개되었다. 이를테면 지원액수, 학력향상에 대한 책임, 공립학교 부실화 등의 논쟁이 첨예하게 대립되면서, 바우처 제도의 도입은 지지부진했다.

"Voucher Decision Opens Pandora's Box", Rethinking Schools, Vol.17 No.1 Fall 2002. http://rethinkingschools.org/special_reports/voucher_report/index.shtml.

그도 그럴 것이 바우처 제도가 공립학교에 의존할 수밖에 없는 대다수 빈민 아동들에게는 오히려 불이익이 된다는 비판이 제기되고 있기 때문이다. 즉, 바우처 제도를 통해 지원받는 돈은 사립학교 등록금에 비하면 턱없이 부족하며, 이를 감당할 능력이 없으면 어쩔 수 없이 공립학교에 남아야 하기 때문이다. 교육재정은 교육구에 등록된 학생수를 기준으로 책정되기 때문에, 일부 학생들이 재정지원을 받아 사립학교로 빠져나가면 기존의 공립학교 예산은 감축될 수밖에 없으며, 이는 남아 있는 학생들에게 피해를 입히는 셈이다. 게다가 원하는 사립학교로 모두가 입학할 수 있는 것도 아니었다. 즉, 사립학교의 학생선발은 학교의 자유이기 때문에, 이를테면 교외의 좋은 사립학교들은 빈민층 아이들을 달갑게 받아들일 이유가 없다.

김영주, 같은 글.

바우처를 지원받는 사립학교의 책무성(accountability)도 문제가 되고 있다. 이들 학교는 학력평가 결과를 공개할 의무도 없거니와, 학생들의 정학률이나 중도 탈락률, 인종분류에 관한 정보를 공개할 의무가 없다. 밀워키의 경우, 바우처 제도에 수억 달러의 돈이 투여되었지만 학생들의 학업성취도에 관한 어떤 자료도 알려진 게 없다. 심지어 교사자격에 관한 규제도 받지 않기 때문에, 애초 바우처 제도의 도입 취지였던 ‘학력향상’ 책임을 다 하지 못하고 있다는 비판이 제기되고 있다.

"Voucher Decision Opens Pandora's Box", Rethinking Schools, Vol.17 No.1 Fall 2002.

4. 플로리다 주 대법원의 위헌판결의 내용과 의미

판결은 꽤나 명쾌하다.

플로리다 주 헌법 제9조 1항은 주가 보장해야할 교육의 의무를 다음과 같이 규정하고 있다.

“주는 주내에 거주하는 모든 아동들에게 적절하게 교육을 제공해야 하는 최고의 의무를 지닌다. 적절한 제공은 단일하고, 효율적이며, 안전하고, 안정된, 양질의 무상공립학교에 관한 법에 의해 이루어져야 한다.”

1999년도부터 주 전체에 시행되고 있는 ‘기회 장학금제도’(Opportunity Scholarship Program: OSP)는 실패한 학교로 판명난 공립학교에 다니고 있는 학생들에게 사립학교로 옮길 수 있도록 장학금을 지원해주고 있으며, 현재 733명의 학생들에게 세금으로 조성된 공공재정을 지원하고 있다. 하지만 이는 헌법에 따라 주가 아동들을 교육시켜야 하는 유일한 수단인 무상 공립학교와 경쟁관계에 있는 별도의 사립학교에 공공재원이 흘러들어가는 셈이다. 이로 인해 공립학교에 지원되어야 할 재정이 감소될 뿐만 아니라, 공립학교 혹은 다른 사립학교와 비교했을 때 결코 ‘단일하지 않은’ 사립학교에 돈이 지원되고 있다는 것이다. 바우처를 지원받는 사립학교들은 학업성취도평가 결과의 공개나 자격있는 교사의 채용, 교육과정 편성운영 등과 같이 공립학교에 적용되는 숱한 법적 기준을 적용받지 않기 때문에 ‘단일’할 수가 없다. 따라서 대법원은 바우처 제도가 단일한 무상공교육제도를 통해 모든 아동들을 교육시켜야 한다는 헌법의 규정을 위반하고 있다고 판단을 내린 것이다. 지난 항소심에서는 바우처 제도가 헌법에 규정된 정/교 분리원칙을 위반하고 있다고 판결했었는데, 이번에 대법원은 그 쟁점에 관해서는 언급을 하지 않았다.

이번 판결은 주 대법원이 주로 하여금 공립학교에서 학생들을 교육시켜야 할 의무가 있음을 명시한 최초의 판결이다. 헌터대학의 조셉 비터리티 교수는 많은 주들의 헌법이 공교육은 ‘단일할’ 것을 요구하는 플로리다의 조항과 유사하기 때문에 이번 판결은 매우 중요하다고 지적한 바 있다. 미국교사연맹(American Federation of Teachers: AFT) 부의장인 토니 코티지는 이번 판결이 “대법원이 공공자금은 공립학교에 사용되어야 함을 인정했다는 것이 명백하다. 이번 판결은 플로리다에서 바우처의 파멸을 재촉하는 것임이 틀림없다”며 매우 달가워했다. 물론 주지사 제브 부시는 “독점을 보호하는 정부로부터는 아무런 이득을 볼 수 없다”며, 이번 판결에 대해 개헌을 포함하여 모든 법적 수단을 강구하겠다고 했지만 이번 판결은 학교선택권 논쟁을 벌이고 있는 다른 주에까지 큰 영향을 미칠 것으로 보인다.

"Florida Supreme Court strikes down school vouchers", USA TODAY 2006. 1. 5.

“Florida Supreme Court Blocks school vouchers", The New York Times 2006. 1. 6.

한편 공교롭게도 플로리다 주 주지사인 제브 부시는 현 조지 부시 대통령의 동생이다. 그가 취임한 이후 보수적 정책을 추진해오면서 민주당의 텃밭이었던 플로리다에서 공화당이 상하원을 모두 장악했다. 주 의회가 주지사의 뜻을 받들어 바우처 제도를 법제화한 것은 어쩌면 당연한 일이었던 셈이다. 대법원은 제브 부시가 중요한 업적 중의 하나로 여겼던 바우처 제도를 이번 학년이 끝나는 대로 중단할 것을 명령했기 때문에 그 타격은 남다를 것으로 보인다.

공립학교에 다닐 때조차 돈을 내야하고, 거기다 사교육비까지 추가로 내야하는 우리로서는 헌법적 수준에서 양질의 무상 공교육의 의무를 보장하고 있는 플로리다가 너무나 부러울 수밖에 없다. 하지만 미국에서 탄생한 제도가 미국에서 퇴짜를 맞았다는 사실을 교육관료들은 아는지 모르는지, 바우처 제도를 포함한 학교선택제를 더욱 확대하려고 하고 있다. 무상으로 양질의 교육을 받는 것은 인간의 기본적 권리이자 국가의 중요한 의무라는 개념조차 척박한 이 땅에서 학교선택권이 난무하게 된다면 그 피해는 선택할 능력도 없고 ‘선택받지 못한’ 사람들이 고스란히 짊어지게 된다. 미국의 예에서 보듯 불평등한 교육재정구조에서 비롯된 공교육의 실패를 소비자 선택의 문제로 환원시키다 보니 사회구조적인 문제가 개인의 책임으로 돌려지고 있는 것이다.

무조건 미국식 교육제도를 도입하기에 급급한 정부관료, 그리고 국민들에게 이번 플로리다 판결의 내용과 의미를 널리 알리고, 이를 통해 학교선택권 논란에 종지부를 찍고 보다 튼실하고 확대된 공교육체제를 만들어 가는 방향으로 논의가 모아졌으면 하는 바람이다.

논의

바우처, 어떻게 볼 것인가

[논의] 바우처, 어떻게 볼 것인가 ꋹ

박 정 원

전국교수노동조합 기획정책실장, 상지대 교수.

1. 바우처에 대한 찬반

어떤 경우라 하더라도, 국가의 재정지원은 여러 가지 측면에서 바람직하다. 아이들은 식견이 없기 때문에 교육의 가치를 과소평가할 수 있으며, 부모들은 자기의 자식이 불특정 장기에 걸쳐 얻을 이익을 위해 부담해야 하는 단기의 재정적 희생에 대해 소극적일 수 있다. 만일 자본시장이 불완전하다면, 또 잠재적 학생의 가족이 빈곤으로 인해 융자에 쓸 담보를 확보하지 못한다면, 그 학생들은 교육을 받을 수 없게 된다. 더군다나 교육은 여러 가지 외부성을 갖고 있다: 이는 수사력, 계산능력 및 기타 생산현장에 필요한 숙련과 문화적 혜택을 포함하는 것이다. 이러한 모든 이유로 인해, 교육에 대한 국가의 지원은 그 가치를 가진다.

여기에서 정부가 교육재정을 지원하면서도, 동시에 공급자간의 경쟁을 촉진할 수 있는 제도를 도입할 수 있는 가능성을 살펴보자. 이렇게 함으로써 독점적 공급이 초래할 빈곤과 비효율을 회피할 수 있게 된다. 이러한 사고의 본질은 간단하다: 교육을 공급하는데 쓸 보조금을 학교에 주는 대신, 정부는 각 소비자(학생이나 학부모이다)에게 소비자가 선택한 학교에서 사용할 수 있는 교육 바우처를 주는 것이다. 이제, 정부는 더 이상 가격과 수량 양자를 지배할 수 없으며, 대신 독자적으로 운영되는 학교가 전형적인 잉여극대화 추구 방식으로 시장에 대응하게 된다. (시장에서 인지된) 훌륭한 학교에 대해서는 교육서비스의 수요가 증가하게 되고, 그에 대응해 공급을 증가시키게 될 것이다. (역시, 시장에서 인지되기를) 질이 떨어지는 학교는 수요가 감소하며 따라서 공급량도 축소해야 한다. 이 제도는 교육서비스의 표준과 효율성을 최적화시킨 모든 학교들에게 인센티브를 제공하게 되고, 정부의 재정지원도 계속되게 된다.

바우처 계획을 열렬히 지지하는 사람들이 자유시장원칙을 신봉하는 사람들이라는 사실은 놀라운 일이 아니다. Milton Friedman(1955; 1975, ch.12)은 미국에서 그러한 계획의 가장 강력한 지지자이다. 영국에서는 Peacock과 Wiseman(1964), West(1967a), Gorman(1986), 그리고 Kelly(1989)가 지지자 그룹에 포함된다. 이들 옹호자들은 모두 교육을 시장의 힘에 맡겨 교육체계의 경제적 효율성을 증가시켜야 한다고 주장한다. 이러한 모든 제안들이 제기되는 동기는 결국, 학부모에게 선택권(parents choice)을 줌으로써, 학교가 시장이 원하는 형태의 교육을 적절히 공급하도록 하는 인센티브를 주는데 있다. 바우처 제도는 그 부산물로서, 이제까지 시장에서 빈 공간으로 남아 있는 부분을 학교의 성장을 통해 채울 수 있도록 촉진한다. 결과적으로 더욱 다양하고 진실로 포괄적인 체제가 출현할 것이다.

그러나 바우처 계획에 대한 비판도 계속되어 왔다. 특히 학부모의 선택을 강조하는 부분이 집중포화의 대상이 되어왔다. 첫째, 학부모는 일단의 학교들이 공급하는 교육의 질에 대해 정확히 접근할 수 없으며, 그와 같은 판단은 전문적인 교원에 의해 수행되어야 한다는 주장이다(Vaizy, 1962). 바우처의 옹호자들은 그러한 방식의 온정주의적 접근은 학부모를 모독하는 것이며, 전문직이라 하더라도 부여된 이해관계로부터 자유로울 수 없다고 비판한다. 더구나 전문적 판단은 학부모들이 공개적인 선택을 행할 때 상담을 요구함으로써 가능해 진다는 것이다(예를 들어, Clark and Round, 1991).

둘째, 선택은 어쩔 수 없이 도시지역에 한정되며, 바우처 계획의 이익은 전국적으로 동일하게 주어질 수 없다는 점이다. 물론 현재 운영되고 있는 제도는 지리적으로 연속하지 않고 서로 멀리 떨어진 지역들에서 시행되고 있는 것이 사실이다. 변형된 일부 바우처 계획들에서, 학생수요의 변화에 대응하여 학교가 공급하는 교육서비스의 가격을 변화시키는 행위가 허용되고 있다. 그리하여 명망 있는 학교들은 단기에서 자신의 가격을 올릴 수 있으며, 반대로 낮은 평가를 받고 있는 학교들은 자신의 가격을 하락시킴으로서 학생을 모집하고 있다(Wagner, 1974). 다른 대안으로서는 입학자격이 학교별로 다르게 설정되거나, 혹은 또 다른 공급규칙들이 부과되었다(비록 이러한 해결책이 모두, 소위 ‘명문’ 학교들이 가격을 차별화하는 재정적 인센티브 측면에서 도입하지는 않았음에도 불구하고). 이러한 경우에 학부모의 선택권은 침해받게 되는데, 그 이유는 일부 학생들이 재정적 근거로 그리고 학업능력이나, 혹은 운에 따라 차별을 당하게 되기 때문이다. 이것이 바우처 계획의 세 번째 주요 비판 논지이다. 물론 핵심적 이슈는 이로 인해 야기된 선택권의 침해가 다른 제도(현행의 제도를 포함하여)하에서 받게 되는 침해보다 더 큰가, 아니면 작은가 하는 문제이다.

학교가 수업료를 자유로이 변경할 수 있게 허용된 바우처 계획은, 부유한 학부모를 둔 학생은 ‘최상급’ 학교를 다니게 되는데 비해 가난한 학부모들은 자기의 자녀들을 ‘최하급’ 학교에 보낼 수밖에 없는 빈곤의 악순환(vicious cycle)을 결과한다. 이러한 경향을 극복하기 위해서는 바우처를 분배할 때 가난한 사람에게 유리하도록 차별화해야 한다(Jencks, 1970).

부모의 소득에 입각한 Jencks의 누진적 바우처 분배계획은 광범위한 지지를 받았다. 예를 들어 Friedman(1975) 조차도 ‘보상 바우처 제안에 대해 크게 공감한다’고 표현했다. 비록 교육비 지출에 관한 중산층의 강한 정치적 로비가 그러한 운동을 지지하지 않을 것이라는 냉소적 시선으로서 자신의 공감수준을 낮추어버리긴 했지만. 더구나 경쟁시장 경제의 ‘보이지 않는 손 모델’이 강조하는 암묵적 가정 - 개인간 화폐의 한계효용은 일정하다 - 은 다른 분야에서와 마찬가지로 교육분야에서도 의구심이 든다. 이러한 시각은 저소득 가정출신 학생들에게 더 높은 가치의 바우처를 지급해야 하는 이유를 추가해 준다.

바우처에 대한 네 번째 비판은 세 번째 비판으로부터 도출된다. 능력과 소득기반에 따른 차별이 제거되지 않는다면, 바우처 계획은 사회를 분단시키는 경향이 있다(Blaug, 1967) 과거에 grammar school(대학진학 예비학교)과 secondary-modern school(실용교육을 하는 중등학교) 사이의 분할에 대해 적용되었던 비판이, 오늘날 공립학교와 사립학교의 분할에 대해서도 동일하게 적용될 것이다. 학교입학이 지리적 수용가능 지역에 의해 결정되던 시절에 부유한 학부모들이 인근 학교의 질을 기준으로 이사를 자주 했던 사실과, 이로 인해 도시지역이 부유한 지역과 가난한 지역으로 공간 분할되는 경향을 악화시켰던 사실을 기억해야 할 것이다.

다섯째, 교원노조가 이 제도에 대해 조합원들의 고용전망을 위협하는 제도라고 주장하면서 바우처의 도입을 적극 반대해 왔다(전국교사노동조합, 1983). 물론, 자신들의 비교우위가 직업의 외부에 놓이게 될 것이지만, 교사의 직무를 보호함으로써 전체적으로 경제적 효율성과 형평성이 강화될지 분명하지는 않다.

여섯째, 충분한 학생을 모집하지 못한 학교들의 건물과 교육설비들이 유휴화될 가능성에 대해서도 관심이 표명되어 왔다. 그렇지만, 이 비판은 바우처 계획에서 가격체계의 역할을 간과하고 있다. 시장에서 상대적으로 불량한 서비스를 공급한다고 평가된 학교는 수업료를 삭감하던가 아니면 입학조건을 완화함으로서 자기 학교에 대한 수요를 증가시킬 수 있다. 그러한 조치를 취하고도 비용을 충당하기 어려운 학교는, 더욱 효율적으로 소비자가 원하는 형태의 교육공급을 하는 다른 학교에 학교건물과 시설을 임대해 주면 된다.

마지막으로, ‘교육은 모든 사람들에게 무상으로 공급되어야 한다’는 제약조간이 부과되어 있다면, 바우처의 크기를 정하기가 쉽지 않다. 지역 내의 학교들이 정부가 바우처의 크기를 인상하도록 압력을 넣기 위해 담합하여 수업료를 비용 이상으로 일제히 올리게 된다.

아주 단순한 형태의 바우처 실시제안은 오래 전부터 문헌에 나타나고 있다. West(1967b)는 그 근원을 18세기의 정치평론가 Thomas Paine(1915, pp. 246-252)으로 추적하고 있다. 그렇지만 말할 필요도 없이, 비록 일관적이지는 못하지만, 바우처가 상당한 지지를 받게 된 것은 Friedman(1955)이 그 아이디어를 재정립한 이후의 일이다. 바우처 계획의 성과에 대한 증거는 매우 제한적이고, 또 미국에서의 일련의 실험에 주로 집중되어 있다. 간접 증거는 영국에도 존재하는데, 영국에서는 1980년대에 잠시 바우처 제도의 도입이 고려되었던 적이 있다.

2. 각국의 바우처 실험

미국

교육 바우처에 대한 미국에서의 초기 실험은 1972년에 캘리포니아주 산호세市 Alum Rock 지역의 일부 공립학교에서 시작되었다(Weiler, 1977). 이 실험에서는 자유시장에 대한 몇 가지의 제한이 가해졌다. Alum Rock 계획은 규제 보상 바우처 계획이었는데, 여기에서 공급 여석이 부족한 학교들은 추첨에 의해 학생이 분배되었다. 학교 수업료는 기본 바우처의 가치와 동일하게 규제되었지만, 보상 바우처를 받을 자격이 있는 학생을 모집하는 학교는 재량으로 보상 바우처를 발행할 수 있게 추가 기금이 지급되었다. 첫 해에는 교육구의 학교들 중 1/4만이 참여하였다. 교사들의 종신재직권(job tenure)과 연공에 따른 권리(seniority right)는 보장되었다. 이 계획에 참가한 각 학교들은 학부모들에게 더 많은 추가선택권을 주기 위해 여러 개의 ‘미니학교(mini-schools)’로 교육단위를 다시 분할하도록 하는 조치가 권장되었다.

Alum Rock 실험의 성공여부에 관한 판단은 간단하지 않다. 학부모들은 과거의 제도하에서보다 새로운 제도하에서의 자녀교육에 대해 일반적으로 만족했다. 교사들은 재량으로 사용할 수 있는 추가 기금을 받게 되어 좋았지만, 복잡한 행정절차가 야기한 업무증가에는 불만이었다. 보상 바우처에 들어가는 비용은 상당히 컸으며, 재정적으로는 바우처 체제가 과거의 제도보다 고비용임이 드러났다: 이러한 결과는 계획을 수립하는데 대체로 높은 비용이 들었기 때문이다. 한편 이 제도의 도입으로 인해 학생들의 학업성취도가 향상되었는지, 아니면 하락했는지에 대해서는 확고한 증거가 없다. 따라서 실험이 아주 제한적 성격을 갖고 있기 때문에, Alum Rock 실험은 바우처가 실제 유용한 것인지 아닌지에 대한 결론을 내리는데 별 도움을 주지 못한다.

또 다른 교육 바우처 실험은 뉴잉글랜드 지방의 여러 곳에서 실시되었다(Sugarman, 1974). 더욱 최근에는 매사추세츠주 캠브리지 시 행정당국에 의해 유도된 ‘학부모권(parent power)’ 계획이 상당한 주목을 받았다(Tan, 1990). 1979년에 도입된 이 계획은 애초 초등학교가 인종적으로 분리되는 경향을 줄이기 위해 기획되었다. 이 제도의 도입 이후, 학부모는 그들의 자녀를 보낼 대상학교 네 개를 선택하여, 각자 순위를 지정하는 것이 허용되었다. 다수인종 학생에 대한 소수인종 학생의 비율이, 미리 결정된 제한선을 침범하지 않는 한, 학교에 수용 여석이 있다면, 자신의 부모가 가장 선호하는 학교에 학생이 배정되었다. 학교들은 공격적으로 자신의 산출물을 판매했다. 이 계획은 대체로 학생의 학업성취도를 향상시키고, 동시에 인종적 통합을 촉진하며, 학교별 성취도 격차를 줄이는 결과를 가져왔다고 평가되었다. 그렇지만 여기에서 한 가지 명심해야 할 일은, 캠브리지 시는 미국에서 가장 작은 도시 교육구의 하나라는 사실(고등학교가 한 개밖에 없다)이며, 바우처 성공의 부분적인 원인이 도시규모에 있을지 모른다는 사실이다.

최근 미국에서 개발된 또 다른 방식은 보충교육 계획(Remedial Education Program)과 관련하여 1986년에 있었던 논쟁에서 촉발되었다. 원래 이 제도는 연방정부의 재정지원을 받아 평균 빈곤율이 높은 지역의 자치정부가, 만일 그렇게 하겠다면, 학업성적이 평균이하인 학생들의 부모에게 바우처를 지급하는 계획이었다. 이 바우처는 어떤 인가된 학교에서도 사용될 수 있는 것으로서, 보충수업료를 가지고 학생의 교육 바구니를 가득 채울 목적이었다. 학부모는 바우처를 사용할 학교를 결정할 수 있었다. 바우처의 가치는 전형적인 보충교육비의 대부분(전부는 아님)을 충족하게 되어 있었다. 자신의 재원으로 바우처의 가치를 높이려는 학부모들에게는 그렇게 할 수 있게 허용되었다. 이 계획은 대중들의 커다란 반발에 직면해, 결국 공공부문 학교체계 내에서의 선택권 신장이라는 다소 덜 급진적인 계획안으로 교체되었다.

네덜란드

네덜란드의 교육제도는 오랫동안 제한적 바우처 계획과 유사한 방식으로 운영되어 왔다(James, 1984). 네덜란드에서는 초등과 중등교육의 70% 이상이 사적 부문에 의해 운영되고 있는데, 대체로 종교단체에 의해 운영된다. 공공부문은 (지방자치체가 지급하는) 자본 보조금과 바우처 체계에 의해 재정이 유지된다. 실제로 개별 학생은 지방 공공부문 학교의 1인당 수업료와 같은 액수의 바우처를 교부받는다. 학생은 이 바우처를 공공부문 학교에서 사용할 수도 있고 사립학교에서 사용할 수도 있다. 학교는 그 바우처가 대표하는 양의 기금을 국가로부터 청구한다. 정부로부터의 재정지원에는 일정한 학생:교사 비율에 근거한 교사의 봉급(교사의 봉급은 공사부문 모두 정부가 통제한다)이 포함된다. 사립학교들은 스포츠시설이나 도서 등 교육서비스 그 자체에 포함되지 않는 설비를 충당하기 위해 보충등록금을 부과할 제한된 권리를 가진다. 따라서 그러한 학교를 선택하기 위해서는 학생의 가족이 스스로의 자원으로 바우처의 가치를 높여야 한다. 비록 네덜란드 체계가 많은 장점-경쟁구도 내에서의 선택 가능성이라는-을 갖고 있음에도 불구하고, 사적부문에 대한 정부의 보조금은 사적부문과 공적부문의 구별이 곤란할 정도의 규제를 수반하고 있다.

영국

영국에서는, Margaret Thatcher가 이끄는 보수당 정부에서 바우처의 도입을 여러 차례 고려하였다. 대처시대에 앞서 켄트 주에서 실시된 초기 실험은 굉장한 관심을 끌었다. 1978년에 실시된 한 실행연구는, Ashford 교육구의 바우처 제도 운영은 행정비용이 많이 소요될 것이라고 지적했다(Kent 주의회, 1978). 인건비가 높은 학교들(교사진이 나이가 많거나, 낮은 학생:교사 비율 때문에)은 관할청에서 적절한 보상을 해주지 않으면 곤란한 문제들이 발생하게 되어 있었다. 반면 학부모 선택권 면에서 얻을 것은 그리 크지 않았다: 8명의 학부모 중 단 1명만이 자녀가 다니는 학교를 바꾸기 원했다.

그럼에도 불구하고, 1982년에 Ashford 지역에서 바우처 사용에 관련된 실험적 연구가 제안되었는데, 이 계획은 그 해 가을 주 교육위원회 위원장이 사임한 후 폐기되고 말았다. 이와 유사한 실험계획이 Sefton에서도 세워졌지만, 역시 소개되기도 전에 폐기되었다. 1984년 중엽에 영국정부는 바우처 도입계획을 철회했다. 바우처 계획의 실시비용에 대한 우려가 한 이유가 되었다: 그것은 현재 사립학교에 자녀를 보내고 있는 학부모가 최초로 보조금을 받게 되므로, 교육재정 비용을 곧 바로 상승시킬 것이기 때문이었다. 또한 교육계획에 대한 통제권을 유지하려는 공무원들의 욕망도 바우처 아이디어의 진전을 가로막는 한 요인이 되었다. 1986년과 1990년에도 잠시 바우처 도입운동이 있었지만, 1993년에 가서는 영국에서 교육 바우처를 도입하려는 모든 계획은 사라졌다.

교육이란 학교교육뿐만 아니라 직업훈련도 동시에 포괄하는 개념이다. 직업훈련 분야에서 영국은 이미 바우처를 실험한 바 있다. 1990년 고용부 장관인 Michael Howard(Hansard, 3월 27일)는 직업훈련비 보증제도를 발표하였다. 1991년 4월 몇몇 지역에서 실험적 계획이 시작되었는데, 잉글랜드와 웨일즈에서는 지역의 훈련과 기업위원회(Training and Enterprise Councils: TECs)가, 스코틀랜드에서는 지역기업연합(Local Enterprise Companies: LECs)이 운영을 담당하였다(Howard, 1991). 그 계획은 다음과 같이 시행되었다. 전일제 교육을 마치는 16세와 17세의 사람들에게 훈련비 보증서(혹은 바우처)가 발행되었다. 각 젊은이에게 주어지는 보증서에는 화폐가치가 인쇄되어 있었다. 청년 노동자들은 훈련을 시켜주는 고용주나, (평생교육 대학과 같은) 특별한 훈련 공급자에게 이 보증서를 제출함으로써 사용할 수 있다. 각 보증서의 가치는 중앙정부가 결정하고 배분하지만, TECs나 LECs 같은 지방 고용주들이 자기 지역의 청년들에게 더 많은 직업훈련을 시키기를 원할 경우 그들이 이를 공급하게 했다.

TECs와 LECs는 지역 교육청, 평생교육 대학, 및 직업훈련 서비스 기관들과 긴밀한 협조를 해야 했다. TECs와 LECs는 또한 일자리를 구하지 못한 모든 젊은이들에게 훈련계획의 기회를 제공하고, 이들에게 제공되는 훈련이 질적으로 적절하며 산업의 수요와 일치되도록 했다. 이 실험적 계획은 그 성과를 평가하기 위해 세밀하게 관찰되었으나, 어떤 확고한 결론을 내리기에는 아직 이르다.

바우처 계획에 관한 논의에 대해 전 영국 교육성장관 Keith Joseph(1984) 경의 발언을 참고로 할 필요가 있다.

나는 교육 바우처 아이디어에 지적으로 매료되어 있다. 왜냐하면 바우처 제도는 학교의 선택권과 다양성을 증가시킴으로써 소비자인 학부모의 요구를 충족시키는 시장 메커니즘의 가능성을 일정부분 제공하기 때문이다. 이러한 가능성에 대해 관찰하는 과정에서, 나는 다음과 같은 사실을 확인하게 되었다. 학교교육이 모든 국민들에게 무상으로 공급되어져야 하며, 의무적이어야 하고, 일정한 수준을 가져야 한다는 요구들이 존재하는 속에서, 이 요구들과 일치할 수 있는 바우처 제도의 실시가 어렵다는 점이다. 국가의 개입을 필요로 하는 이러한 요구들은...... 재정과 행정규제 양 측면에서 대체로 현행 제도하에서와 마찬가지의 행정적 노력을 필요로 하게 된다...... 이러한 이유로 해서, 바우처 아이디어는 더 이상 의안이 될 수 없었다.

한 마디로 바우처는 교육의 무상･의무공급 및 수월성 유지요구와 배치된다는 점이다.

칠레와 콜롬비아

칠레에서는 1980년대 초에 바우처 제도가 도입되었다. 바우처 도입의 장점이 소득과 연관된 바우처라는 점이 대부분의 분석에서 지적되었지만, 칠레에서는 저소득층과 장애 학생들에게 불리한 정액 바우처(flat voucher)가 도입되었다. 바우처 제도 실시 20년이 지난 후 칠레의 교육체계 내에 극심한 불평등이 자리잡았다. 최저층 가계출신들이 성적 등에서 최악의 결과를 얻었는데, 이들 학생들은 공립학교에 집중되었다: 공립학교의 40%가 저소득층 20% 출신들이다. (참고로 칠레에는 국가재정만으로 운영되는 공립학교, 사립이지만 보조금 지원을 받는 학교, 국가지원을 전혀 받지 않는 순수 사립학교 등 세 가지가 있다). 재정지원 사립학교의 학생들은 대부분 사회계층 10분위 가운데 상위 8분위 출신들로서 다양한 인구계층이 이 교육의 수요자들이다. 하지만 가장 부유한 가계 출신 학생들은 수업료 지불 사립학교에 집중적으로 입학한다. 칠레의 경험에서 바우처제도는 중산층에게 유리함이 입증되었다. 따라서 소득에 반비례하는 바우처를 도입하여 저소득층에게 유리하게 함으로써 사회적 양극화를 예방하여야 한다는 결론에 이른다(Pablo González, Alejandra Mizala, Pilar Romaguera(2004), VOUCHERS, INEQUALITIES AND THE CHILEAN EXPERIENCE, Teachers College, Columbia University)

1999년에 교육 사유화정책의 일환으로 바우처를 도입한 콜롬비아는 애초 저소득층을 겨냥한 제도를 도입하였지만, 조사결과 학교간 격차와 자원배분의 격차만을 초래했을 뿐, 초기목적을 전혀 달성하지 못하고 있다(Patricia Mayer(2004). Educational Vouchers in Colombia, Teachers College, Columbia University).

3. 미국 각 주의 바우처 실시현황

Cleveland Scholarship and Tutoring Program (Ohio)

10년의 역사를 지닌 클리블랜드 바우처(CSTP)는 K-10학년 학생들이 사립 무종파 학교나 종교학교에 다니게 될 때 기금을 지급한다. 기금(scholarship)은 인근 교육구의 공립학교에 다니는 학생들에게도 주어질 수 있지만, 현재 공립학교가 참여하고 있는 곳은 없다. 덧붙여 CSTP는 공립학교 재학생을 위한 개별교육 기금(tutoring grants)도 제공한다. 이 계획의 기금을 받는 학생의 수는 1996～97년의 1,994명에서 2004～2005년 5,675명으로 증가했다.

두 가지 기금은 추첨에 의해 지급되며, 연방 빈곤선의 200%이하의 저소득가정(2005년의 경우 4인 가족 기준 $38,700)에게 우선권이 있다. 이외의 가계들은 확보된 기금(funds)이 충분할 경우에만 신청할 수 있다. 새로운 기금 수령자들의 약 절반 이하가 과거 사립학교에 입학했던 어린이들이다. 프로그램 설치 이후 기금최고액은 $2,250이었다. 2003～04학년도에는 학생 1인당 규모가 $2,700으로서 처음으로 증가했다. 학생들은 개인적 조건에 따라 더 큰 기금을 받기도 한다. 미국 대법원은 2002년 6월 27일 이 계획이 합헌임을 5-4로 의결한 바 있다.

Colorado Opportunity Contract Pilot Program

2003년 4월 16일, 주지사 Bill Owen이 Colorado Opportunity Contract Pilot Program 법률안에 서명함으로써 콜로라도는 2002년 6월 연방 대법원의 바우처 합헌 판결이후 바우처 입법을 통과시킨 최초의 주가 되었다. 작년 6월 Colorado의 한 판사는 주의 바우처 계획이 교육에 대한 지방교육청의 통제를 약화시키기 때문에 위헌이라고 판결한 바 있다.

이 계획은 관내에 주정부 책임제(accountability system) 하에서 하위 점수를 받은 학교가 8개 이상인 모든 콜로라도 교육구에 적용되게 된다. Denver와 Colorado Springs를 포함하여 11개의 교육구가 실시대상이 된다. 여기에서 빠진 교육구들은 학교운영위 투표를 통해 자발적으로 참여할 수 있다. 이 프로그램은 무료 급식자(free)이거나 일부 지원(reduced-price school lunches)을 받는 유치원생부터 12학년까지의 아이들에게 적용되고 있다.

Florida

A+ Opportunity Scholarship Program과 장애인을 위한 McKay Scholarships for Students with Disabilites Program 두 종류가 있다. 여기서 A+ Opportunity Scholarship Program은 지난 1월 5일 플로리다 대법원에 의해 위헌으로 선언되었다. 아직 이 판결이 McKay Scholarship program에 영향을 미치지는 않고 있다. 플로리다 의회와 주지사는 학부모들이 자녀를 사립 종교학교나 비종교학교에 입학시킬 때 받는 두 개의 바우처 계획을 통과시켰었다.

A+ Scholarships. 플로리다 교육성이 4년 단위의 평가에서 2년간 낙제한(failing) 공립학교에 다니는 학생들은 A+ Opportunity Scholarship Program (A+OSP)의 대상이 된다. 그들이 받는 기금은 낙제한 학교의 편성 최고학년까지 유효하며, 배정된 고등학교가 C등급 이하를 받으면 고등학교 내내 기금이 지급될 수 있다. 학부모들은 자격을 갖춘 학생들을 사립학교나 다른 공립학교에 입학시킬 수 있다. 2003～04학년에 Pensacola지역의 두 개의 낙제학교로부터 Miami-Dade, Palm Beach, Orange and Escambia군 등 주 전체의 10개 학교로 확대되었다. 2005～06학년에는 F를 두개 받은 15개 학교의 학생들로 바우처 자격이 확대되었다. 2005～06년에 모두 733명의 학생들이 사립학교에 다닐 수 있게 기금을 받고 있다.

McKay Scholarships. 배정된 공립학교에서 자녀들의 학업에 불만인 장애학생들의 학부모는 이 프로그램에 지원할 수 있다. 2005-06학년에 16,144명의 학생들이 참여하고 있다.

Maine "Tuitioning" Program

메인 주의 읍들 가운데 공립학교가 없는 지역은 주민 자녀들을 위해 사립과 공립학교 모두에 통용되는 바우처를 지급한다. 이 계획은 자녀들이 비종교 사립학교에 다닐 때의 비용을 지불하는데, 메인 주 외부에 있는 학교라도 관계없으며 인근 교육구의 공립학교라도 상관없다. 거주하는 읍에서 수업료를 지불하며, 메인 주의 공립고등학교 학생 일인당 평균교육비가 그 상한선이다. 2001년 가을, 5,933명의 학생들이 이 프로그램을 통해 사립학교에 등록했으며 8,252명은 인근의 공립학교에 다니고 있다.

이 제도는 형태만 달랐지, 메인 주에서 200년간 지속되어 왔다. 이 프로그램은 애초 비종교학교와 함께 종교학교도 포함되었다; 그러나 1980년에 메인 주의 국무장관이 “종교학교에 다니는 학생들의 수업료를 지불하는 관행은 미국 헌법의 실정법 조항을 위반하고 있다”는 의견을 제기했다. 결과적으로 1981년에 메인 주 의회는 이 제도에서 종교학교를 배제하는 현행의 법률을 통과시켰다. 2004년 10월 22일, 연방 상고심에서 이 법률을 지지하였다(Eulitt v. State of Maine).

Milwaukee Parental Choice Program (Wisconsin)

Milwaukee Parental Choice Program(MPCP)은 미국에서 가장 오래된 프로그램인데, 비종교사립이나 종교사립학교 입학하는 학생을 둔 저소득가계에 최고 $6,351의 바우처를 지급하고 있다. 1990～91년 7개 학교 341명으로 출발하여, 2005～06년에는 모두 125개 학교 14,824명(전일제 학생 수로 환산하여)으로 확대되었다. 이 프로그램은 입학자 수 상한에 도달하였다.

MPCP 학생들은 연방정부 빈곤선의 175%이하 소득(2005～06년 4인가족 기준 $34,274) 가정출신의 밀워키 학생들에게 주어진다. 이 프로그램에 참여하는 사립학교들은 모든 지원 자격을 갖춘 모든 학생들을 받아들여야 하며 정원을 초과하는 학생이 지원하였을 경우 무작위 선택을 하여야 한다. 이 Milwaukee Parental Choice Program의 성과에 대해서는 많은 연구가 있으며 학자에 따라 다양한 평가가 내려지고 있다.

Vermont "Tuitioning" Program

1869년부터, 버몬트 주는 공립학교가 없는 시골읍 지역의 학생들에게 수업료를 지급해 왔으며, 해당 학생들은 다른 교육구나 사립학교에 입학할 수 있었다. 2001～02학년 동안, 90개 정도 읍 출신의 유치원부터 12학년까지 공사립학교에 다니는 학생 7,147명에게 수업료를 지불하였다. 이 학생들 가운데 약 30% 가량이 주 내의 85개 자립형 학교에 다닌다.

프로그램에 참여하는 읍들은 자신들의 자녀가 비종교 사립학교나 인근 교육구 또는 다른 주의 공립학교에 보내는 비용을 지급한다. 읍의 교육청이 학생들의 교육비용을 지급한다. 학생이 자립형 학교를 선택하면, 교육구 내의 의사결정권자들은 주 고등학교 평균 수업료와 동일한 금액을 지불할 것인지 여부를 결정할 수 있는데, 이 액수가 실제 수업료보다 작을 경우 학부모들이 그 차액을 부담하여야 한다.

이 프로그램은 원래 비종교 학교들과 함께 종교학교들도 포함하고 있었지만, 1961년과 1999년에 걸쳐 Vermont 대법원의 판결로 종교 부속학교들은 제외되었다.

Washington, DC

2004년 1월 22일, 상원이 D.C. School Choice Incentive Act 법을 통과시켜, 워싱턴DC를 연방정부가 바우처를 지원하는 최초의 주로 만들었으며 이에 따라 미국의 연방교육성이 바우처를 집행하는 유일한 주가 되었다.

1,400만불에 상당하는 바우처 계획이 5개년 기금 프로그램으로 입안되었는데, DC 내의 저소득층 자녀들이 사립학교나 교구학교에 다닐 수 있도록 최고 $7,500의 기금을 지불하는 것이다. 2005～06년 현재 이 프로그램은 59개 학교의 1,705명 학생들을 지원할 수 있는 규모를 갖고 있다.

이 프로그램은 Anthony Williams 시장의 교육개선 3개 부문 조치의 일부분인데, 이 조치는 헌장학교와 공립학교에도 각각 1,300만불씩을 지원하고 있다. 이 프로그램은 유치원부터 12학년까지 연방정부의 무료 또는 점심할인 계획을 적용받는 유자격자에게 지급된다(2005년에 4인 가족기준 소득이 $35,798 이하이거나 연방 빈곤선의 185% 수준). NCLB 법하에서 “개선이 요구되는” 공립학교의 학생들에게 우선권이 주어진다.

4. 결론

미국에서 바우처 도입에 대한 찬반은 아직까지 계속되고 있으며, 실증분석 결과들도 속속 발표되고 있다. 클리블랜드 지역의 바우처를 대상으로 한 가장 최근의 연구결과는 “바우처 수혜 학생들에게 있어서 어떤 성적의 향상도 없었다; 오히려 이들의 수학성적은 조금 낮아졌다.... 바우처의 옹호자들이 주장하는 것처럼 아프리카계 학생들에게 어떤 효과도 나타나지 않았다”고 한다(Clive Belfield(2005), The Evidence on Education Vouchers: An Application to the Cleveland Scholarship and Tutoring Program, Teachers College, Columbia University).

교육은 사회적 불평등을 합리적으로 해소할 수 있는 가장 중요한 기제이다. 교육정책의 성격을 기준으로 사회모형을 분류한다면, 엘리트에게 유리한 교육정책을 실시하는 ‘엘리트사회’, 계급중립적인 교육정책을 실행하는 ‘자유방임사회’, 그리고 사회적 약자에게 유리한 교육정책을 실시하는 ‘평등주의사회’ 이렇게 세 가지로 나눌 수 있다(Henry Levin). 한국사회는 고교평준화의 큰 틀을 유지하고 있어 외형적으로는 자유방임사회로 분류될 수 있겠다. 하지만 지역별 학생 1인당 지자체 교육비지원액의 차이, 사교육비 지출을 통한 사교육시장의 활용, 자사고와 특목고의 확대, 국립대 법인화 추진과 수업료 인상 추진, 소위 명문대학과 대학원에 대한 집중지원 등을 종합적으로 고려할 때 한국사회는 사실상 세계 최고수준의 엘리트사회에 해당한다고 보는 것이 옳다.

이러한 불평등을 해소하려면 저소득층을 중심으로 하는 사회적 약자들의 교육기회를 크게 높이는 정책이 필요하다. 저소득계층에 대한 집중지원, 공교육의 정상화 정책 추진 및 실질 빈곤층의 학비 전액 국가부담, 대학등록금 후불제도 등의 제도적 개혁들이 적극 추진되어야 할 것이다.

논의

교육의 공공성 확대와 지불보증제(Voucher) 제도

[논의] 교육의 공공성 확대와 지불보증제(Voucher) 제도 ꋹ

장 수 명

함께하는교육시민모임 정책위원, 한국교원대 교수.

1. 바우쳐 제도의 논쟁과 사립학교의 재정지원 제도

(1) 학생들이 사립에 재학하는 비율이 높은 나라의 경우나 각 나라의 학교급에서  정부의 사립학교 재정지원이 일반적인 현상임.

◦ 이는 사립학교가 시민의 기초교육을 담당하는 영역이 크고 공공재 역할의 기능이 크기 때문임.

◦ 따라서 바우쳐 논쟁에서 엄격한 정경분리 원칙과 자율적 교육과정을 운영하는 미국의 경우는 매우 특이함. 따라서 플로리다 주의 바우처에 대한 위헌적이라는 판결 사례가 우리나라의 경우에 직접적인 의미는 크지 않다고 봄.

◦ 다만 교육에 대한 주공적 책임을 강조한다는 점에서 이후 플로리다 주의 교육정책의 변화를 주시할 필요가 있다고 봄.

<표 1> 사립학교의 학생비율

	초등		중등전기		중등후기
	정부의존	독립사학	정부의존	독립사학	정부의존	독립사학
미국	a	10.8	a	9.2	a	9.1
영국	a	4.9	0.4	6.4	70.4	2.7
호주	28.3	a	34.3	a	26.7	a
뉴질랜드	a	2.1	a	4.5	10.4	5.5
프랑스	14.3	0.2	21.0	0.2	29.7	0.8
독일	2.7	x(2)	7.1	x(5)	7.5	x(8)
스웨덴	5.1	a	5.4	a	3.4	a
핀란드	1.2	a	4.2	a	2.5	a
네덜란드	68.7	a	76.2	a	92.2	a
일본	a	0.9	a	6.0	a	30.2
한국	a	1.3	20.6	a	51.8	a

참고자료: OECD Education at a Glance(2005) Table D5.1

a: 해당사항 없음.

x():다른 항목에 포함

정부의존: 50%이상 정부의 재정지원을 받는 경우임.

(2) 이런 기준으로 보았을 때 현재의 비평준화 지역의 고등학교 체제에서 어느 정도의 학생의 학교선택권과 학교의 학생선발권이 보장되는 학교의 재정지원제도는 대체로 유사 바우처 제도라고 봄.

◦ 중등교육에 바우쳐 제도를 시행해야 한다는 기획예산처의 주장이 사실이라면 평준화 해체논리와 같은 맥락으로 보여 짐.

◦ 재정의 중앙집중화 문제: 대부분의 나라의 경우 주정부나 지역구의 재정이 주요한 재정의 원천이 되고 있어 바우처 제도 적용에 한계가 있음.

◦ 한국의 경우 중앙에 대한 의존도가 80% 가량되기 때문에 전국 차원의 바우쳐 제도가 적용될 수 있음. 학생들이 자립형 사립고등학교를 선택할 경우 정부는 학생 1인당 비용을 그 학교로 지원하는 것임.

◦ 아직 이는 시도되지 않았음.

(3) 문제는 교육과정운영, 학생선발 등에 관한 학교의 자율권 문제임.

◦ 미국의 경우 학생선발권은 사실 엄격히 제한하고 있으나 (기존의 학교성적, 비행, 차별 등과 관련한 기준으로 학생선발은 금지되어 있음.) 교육과정운영은 자유롭게 허용하고 있음.

◦ 북유럽 국가의 경우 재정지원과 학교에 대한 공공통제가 일반화된 경우와 학교자율에 맡기는 경우 두 가지로 나누어짐.

(4) 우리나라의 경우 영리기관에 대한 공공자금인 교육재정지원의 문제

◦ 바우쳐를 이용하여 공공기관이나 비영리 재단인 아닌 영리를 위한 탁아소나 유치원에 간접지원을 하는 경우 학생선발(가령 장애가 있는 아동 등 비용이 많이 드는 아동을 기피할 가능성)과 운영의 비공개성(이윤을 남기기 위해 아동에 들이는 비용을 감소)으로 문제가 될 가능성이 있음. 사설학원에 대한 정부의 공공자금이나 고용보험의 바우쳐를 통한 재정지원은 공공의 민주적 통제 없는 재정운영으로 문제가 됨.

◦ 이에 대한 조사나 구체적 자료가 필요하다고 봄.

2. 교육격차와 바우처 제도

□ 바우처 제도는 교육의 질이 근접지역간에 심각한 차이를 내고 있을 때 그 원인에 대한 깊이 있는 분석이나 근본적인 대책이 없이 진행되는 대증(對症療法)으로 제시되고 있음.

□ 학교간의 교육서비스의 제공의 경쟁을 유도하는 바우쳐 제도나 자율학교, 영리기관의 학교운영 등을 제시하게 됨.

□ 그 원인이 부족한 재원과 교육에 있어 관료주의, 범죄문제, 빈곤문제, 또래집단 문제 등과 복합적으로 결합되어 있을 때에도 아동의 교육에 대한 적극적 관심을 가진 학부모들에게는 이를 선호하게 됨.

□ 한국의 경우 강남과 강북의 교육차이가 바우쳐 제도의 문화적 사회적 지지의 한 근거가 되고 있음.

□ 문제는 이러한 제도가 교육의 형평성을 제고하는 데 어떤 기여했는가하는 점임. 이에 대해서 갈수록 부정적인 결과를 가져오는 경우가 많은 것으로 나타남.

3. 교육 효율성 논쟁과 바우처 제도

이는 교육 상품화 정책과 관련이 깊기 때문에 이에 대한 교육 상품화 논의와 함께 논의.

□ 시장 기제의 적용과 교육 상품화의 방식

◦ 학교운영에 있어 기술적 비효율(technical inefficiency)과 시장 비효율(market failure)이 있다고 지적되고 있는 데 후자가 보다 근본적인 문제다.

◦ 기술적 비효율은 ‘나쁜 학교’는 똑 같은 재원으로 ‘좋은 학교’만큼의 성과를 가져오지 못한다는 것으로 ①학교경영, ②교사의 자원 사용 비효율성, ③관료주의 등이 그 요인으로 지적되고 있다.

◦ 시장 비효율성은 학교(또는 교육)의 독점적 공급체제로 교육 수혜자의 선호를 무시한다고 지적.

이러한 비효율을 극복하기 위한 방안으로 제시되는 것은 완전한 시장 기제를 이용하던지 (시장의 비효율 극복) 아니면 시장에서와 같은 경쟁구조를 학교구조 내에서 만들어 내는 것이 제시되고 있음.

공립학교의 경우

◦ 사립학교 이외에는 학생 선발권에 관한 한 엄격히 규제하고 있음.

◦ 완전 상품화의 시도 또는 사설 학원화는 어디에도 본격적으로 시도되지 않고 있음.

◦ 공립학교와 사립학교의 경쟁, 또는 공립학교간 경쟁을 전제로 함.

◦ 규제와 관리가 매우 엄격함.

◦ 주요한 교육과정이 유사함.

◦ 우리나라의 경우 사교육비가 2001년 약 13조로 GDP의 2%, 교육예산(약 22조)의 55%로 이윤 기업화 부분이 상대적으로 매우 큼. 따라서 이윤 기업화 부분에 대한 분석이 매우 중요하며 교육 상품화의 가능성이 매우 높을 것으로 예상됨.

이윤 기업화한 또는 상품화한 교육의 기능과 특징은 무엇인가?

◦ 부분적인 교육과정을 운영하고 학부모나 학생들이 이를 선택적으로 소비.

◦ 공식적 교육에 대한 보조적 수단으로서의 역할 수행: 선행학습과 시험문제풀이-공식적인 학교교육에 대한 부정적 요소로 정상적인 학교 교육과정을 방해함.

◦ 학생들을 차별화할 가능성이 높음.

◦ 학부모의 경제적 지위와 밀접한 관련이 있음.

□ 교육을 제공하는 기관: 공립학교, 사립학교, 학원과 과외

	공립학교	사립학교	학습지, 학원 및 과외	특수 사항
설립 주체의 특징	비영리 운영을 전제로 한 정부기관	비영리 사립기관: 이윤 비배분 제약 원칙(nondistribution constraint) 종교재단/ 기부금재단	영리(profit)를 위한 사기업이나 자영업자
학생 선발의 원칙	근거리 배정원칙(유․초․중등), 의무교육의 경우 강제 선발(대학)	종교적 가치/ 재정 부담능력/ 학업성취 및 적성에 대한 평가에 기초해서 선발	이윤 극대화(최저의 비용으로 최대의 효과를 볼 수 있는)의 관점에서 학생선택 또는 상품판매자의 입장에서 소비자로서의 학생 수용	초등학교/ 중학교/ 고등학교(평준화․비평준화 지역 비교와 실업계․일반계, 특수 목적고: 외고와 과학고
학교(교육)의 재원과 운영원칙	세금과 수익자 부담/공개성(주민과 민주적 장치에 의한 민주적 통제)/형평성(equal access)	수익자 부담형/ 세금/ 세금 지원형/ 재단 지원/ 공개원칙(이사회 중심)	수익자 부담/ 학원 설립 비용 기업부담/ 일반 비공개원칙	① 중앙/ 지방/ 지역 정부의 역할의 차이 ② 세금
적용 범주	유아, 초등, 중등, 고등(초중등에 강조하나 고등의 경우에도 일반적임)	유아, 초등, 중등, 고등	유초중등의 일반학습과 예능 및 일반교육(언어, 기술, 예술 등) 미국의 경우 영리 전문대학 대학이 일부 운영되고 있음.
주요 기능	정부지정 교육과정 교육	정부지정 교육과정 교육	정부 지정형 교육과정 참조
보조 기능	복지적 요구	종교적 요구	학생과 부모의 사적 요구 수용
특징	유․초․중등 근거리 배정 원칙/ 대학-선발 중심/ 형평성 보조축(affirmation action)	학생이나 학부모의 가치나 요구 존중 및 사회․경제적 지위 존중	영리를 기준으로 학원 운영

<표 2: 학교(교육운영) 설립주체와 특성>

□ 교육상품화의 제도화

제도	제도의 형태 및 운영	옹호론자의 주장	반대론자의 주장
바우쳐 제도 (대학 학자금의 이자공급, 근로자 취업훈련, 저 소득층 유아교육 지원) 미국과 칠레	정부가 학생들에게 지원하는 현금 지불이다. 2 가지 형태: 재정, 규제, 정보 ① 사회적 경제적 약자를 위한 voucher: 학생선발 제한 자금지원제한 ② ‘add-on’ ‘supplemental voucher’: 공공자금으로 제공된 voucher에 보충하는 사적 기금.	① 학부모나 학생들의 선택권을 제고/교육 다양성 제고 ② 한 지역의 공립학교는 다른 지역의 공립학교나 사립학교와 경쟁을 유발함으로써 수요자의 요구에 반응하고 따라서 교육의 질을 높일 수 있다.	① Cream-Skimmed ② 정보활용의 부재 ③ 교통비(근거리) ④ 지역 사회의 민주적 통제를 벗어나고 규제를 강화하게 된다. 결국 비효율적이다.
헌장학교 (Charter Schools)	학교설립의 주체자들이 교육당국(지역 교육청 등)과 계약을 맺고 공적 자금을 지원받아 학교를 자율적으로 운영하는 것: 미국의 경우 대학에 승인권과 평가권이 있음.	① 특권과 관료주의의 비효율성을 제거할 수 있다. ② 공립학교에 모범을 제공하고 경쟁을 통한 공립학교 개혁의 기제가 된다.	① 학교를 경제적 이윤을 만드는 장으로 만들 수 있다. ② 학생선발과 정보차이 등으로 사회적 분리를 가져올 수 있다. ③ 공공의 통제가 어렵다. 평가회피 ④ 공립학교 재정의 사용-공립학교의 질 저하 ⑤ 경영부실로 EMO로 넘어간다.
EMO (Educational Management Organization) Edison School	교육청과 계약을 맺고 기업이 세금으로 공립학교를 운영하고 이윤을 남김. 일부 서비스: 급식 및 운송 등에서 출발 이제는 전체 교육행정과 교육과정을 기업이 수탁	① 교육도 서비스라는 상품이기 때문에 기업 경영자들이 보다 효율적이다. ② 기업 경영자들이 소비자의 요구에 더 민감하다. ③ 시장경쟁구조의 압력으로 다른 공립학교를 변화시킬수 있다.	① 교육에 대한 의사 결정이 교사 학부모나 지역 주민이 아닌 기업의 중앙에서 결정. ② 이윤추구의 장: 학생수송과 급식비의 과다 책정 ③ 학업성취 부풀리기 및 정보통제 ④ 낮은 교사보수와 이직률의 과다.
이윤 기업화 (정부의 학교 운영의 중단/사립학교의 영리 재단화-학원과 경쟁)	설립의 자유/비배분 원칙의 부재(이윤추구)/기업측면의 규제만 존재	① 교육도 상품이므로 정부가 관여할 필요가 없음. ② 완전경쟁시장을 유지함으로써 가장 효율적임.	① 교육은 공공재적 성격을 가짐. ② 기업의 목적은 이윤 극대화인데 교육 상품의 목적은 단순하지 않음

4. 대안 논의

※ 단기적 대안과 장기적 대안을 분리할 필요가 있음.

단기적 대안은 사설학원과 사교육에 대한 학부모의 과잉투자, 사립학교의 높은 비율을 전제로 해야 할 것이며 장기적으로 국공립 중심의 질 높은 공공교육의 실현을 위한 대안을 제시하는 것임.

□ 품질높은 공립학교의 확대와 강화

□ 사립의 공공성 강화

□ 교육의 민주성, 생산성, 사회통합성 강화

□ 교육은 공공재로서 하층과 중산층 이상의 계층에도 무료제공하는 것을 철학적 원칙으로 강조할 필요가 있음. 핀란드, 스웨덴,

① 품질 공립의 확대 (탁아소, 유치원, 고등학교, 전문대학, 대학, 직업훈련기관)

② 사립에 대한 지원과 공공성 강화 (교육과정, 교육내용, 유치원 탁아소  대책)

③ 사설학원의 역할/공교육과 사교육의 관계 설정

④ 공립학교 및 공교육의 민주성과 생산성 문제

⑤ 공립학교 내의 비효율성 등 문제

⑥ 고등교육의 문제점과 대안 제시

논의

바우처, 한국교육에 미치는 영향

[논의] 바우처, 한국교육에 미치는 영향 ꋹ

이 철 호

전국교직원노동조합 참교육연구소 부소장

1. 한국교육 현실(교육의 사사화 영리산업화)

○ 전국 단위의 단일한 대학서열체제, 학벌사회 : 이는 교육의 본질 및 공교육을 왜곡하고 있으며, 사교육 수요의 근본 원인이 되고 있음.

○ 사회 양극화의 심화 : 이는 소비의 양극화로 이어지고 있으며, 기득권층의 해외 소비가 증가하고 있음, 소비자의 선택권 논리가 계층간의 대립으로 이어지고 있음.

○ 교육을 기제로 한 불평등의 대물림 : 비용을 지불할 수 있는 계층을 위한 차별적인 학교 설립, 빈곤으로 인한 교육기회의 차별 일상화, 지역간 불균형, 학력서열화.

○ 신자유주의 교육 시장화, 상품화 : 교육비의 민중전가, 국립대 법인화, 대학 구조조정, 교육개방, 영어교육 확대, 교육의 영리 산업화 등.

2. 바우처 논의 상황

(1) 바우처 제도의 기본 내용

○ 특정 분야의 소비를 늘리기 위한 상품권제도

○ 학력향상을 목표로 하고 있으며, 무상공교육 제도를 기반으로 소수의 선택권 보장

○ 교육 실패의 책임을 학교에 두고 학교간 경쟁체제를 강화하려는 것

(2) 한국에서의 논의 상황

○ 보건의료 영역에서 민간의료보험을 활성화하기 위하여 저소득층에게 바우처를 지급하는 등 방안을 보험개발원, 금융연구원이 작성하여 정부에 제출하였음

○ 공공임대 주택정책을 포기하고 주택 바우처 논의 중

(3) 교육부문에서 상황

○ 방과후 학교에서 도입계획 발표 : 2006년 교육부 주요업무계획에 의하면 ‘방과후 학교는 수익자 부담을 원칙으로 하되, 농어촌 지역과 도시 근로자 자녀의 수강료 지원을 위한 바우처 제도 도입’ 이라고 밝힘

○ 유아교육의 경우는 이미 사교육 기관을 포함하여 시행중

○ 2007년부터 시행될 예정인 대안학교 시행령 법제화 과정에서대안학교 지원 내용이 학생수에 따른 평균교육경비 지원 방식으로 제정되고 있음

○ 이미 시행중인 평생학습도시 사업에서 학습쿠폰이나 교육통화사업이 시행중이며 이는 방과후학교나 교육복지 사업과 연계하여 확대될 예정

○ 빈곤과 실업에 관한 재교육기회에서

3. 바우처 제도 도입의 근본 문제

○ 한국 역시 제도로서의 공교육의 실패, 수요자의 선택권 보장이라는 논리에 근거 하고 있음. 그러나 한국의 교육 실패는 미국처럼 약물, 학력저하 등이 아님. 전국적인 서열체제로 하나의 교육적 가치만이 지배하는 것이 문제임.

○ 정부는 빈곤과 양극화의 대책으로 저소득층 자녀에 대한 지원이라는 이유를 들고 있으나 빈곤과 양극화는 노동과 복지의 문제이므로 비정규 노동에 관한 대책을 세워야 함.

○ 바우처제도는 한국에서 빈곤층의 아픔을 핑계로 기득권층의 학교 선택권을 보장하는 결과를 빚을 것임.

○ 학부모의 선택권을 보장한다는 명분을 말하나, 다양한 가치지향이 없는 현실에서 서열체제만 만들 것임은 이미 자립형사립고가 입증하고 있음.

○ 한국에서의 사립학교의 비중은 절대적. 대부분은 공립학교보다 교육 환경이 열악하다고 볼 수 있음. 사립학교가 공립학교보다 교육적으로 성공하고 있다는 아무런 근거가 없음. 그렇다면 한국에서의 바우처는 사립학교가 아니라 일반학교에 두루 적용될 수밖에 없음

○ 공공기관과 학교에만 지원한다고 하나 열악한 지역의 학교의 경우부터 시작하여 사교육기관으로 바우처가 흘러 들어갈 수밖에 없어 사교육산업만 부흥시킬 것임

○ 공교육 무상교육체제 완수 이후에나 생각해 볼 문제임

○ 학교 교육 실패의 책임을 학교간 경쟁 강화로 돌리려는 것임

4. 예상되는 결과(교육공공성의 파괴)

(1) 자사고의 전면화 등 평준화 해체

○ 소수의 선택권 보장은 다수의 희생을 요구하는 것

○ 평준화를 보완한다는 선택형 학교는 평준화를 실질적인 무력화 시킬 것임

(2) 사회 공공성의 파괴

○ 학부모의 선택기회 보장을 말하나 추가 비용을 부담하지 못하는 빈곤층의 실패는 결국 부모와 학생의 문제로 돌아감.

○ 교육을 통한 불평등의 대물림 정당화

○ 학부모의 학교 선택권은 학교의 학생 선발권과 동의어 임

(3) 전국단위 학업성취도 평가 실시

○ 학교 선택권을 행사하기 위해서는 학교간 정보가 공개되어야 하며, 이를 위해서는 전국단위 학업성취도 평가가 실시되어야 하는 것이 수순임

○ 학교 구조조정, 학교장 책임 경영, 시험에 대비한 경쟁교육의 강화

(4) 지역간 불균형 등 소외지역 불평등 심화

○ 이는 미국의 사례에서 이미 입증되었음

○ 전국단위 서열체제, 고등학교간 서열체제

(5) 고교등급제 전면화, 학벌사회와 대학서열체제 강화

5. 교육 공공성 강화를 위한 제언

○ 교육정책은 교육적인 판단에서 입안되어야 한다. 빈곤대책은 빈곤을 실질적으로 해결할 수 있는 대책이 마련되어야 하며, 교육정책은 공교육이 가지고 있는 모순을 해결하는 것이어야 한다. 저소득층을 위한 대책은 비정규 노동의 철폐여야 한다.

○ 사교육수요가 확대되는 한 공교육 정상화의 길은 멀기만 하다. 사교육비의 근본원인인 대학입시제도, 대학서열체제, 학벌사회의 문제를 해결하기 위한 사회적 논의를 즉각 시행해야 한다. 이의 해결없이 다양한 교육은 공허한 염불일 뿐이다.

○ 무상공교육체제를 확립해야 한다. 선택권은 기본을 동일하게 한 이후에 논의해야 한다. 빈곤으로 인한 학업 중단, 밥을 굶은 학생들의 문제 해결이 선행되어야 한다.

옮김

플로리다 대법원의 바우처 위헌 판결문

(No. SC04-2323～25, 06년 1월 5일)

[옮김] 바우처 위헌 판결문 ꋹ

Pariente, C. J. 작성/ 김지성 옮김

민주노동당 정책위원회 정책연구원(정보통신 분야).

[편집자 왈] A4 60페이지 분량을 축약하여 옮깁니다. 옮긴이에게 시간을 짧게 주면서 번역을 부탁하였기에 문장이 다소 매끄럽지 못한 부분이 있을 수 있음을 이해하기 바랍니다.. 그리고 옮긴이가 교육학 전공자가 아닌 점도 감안하기 바랍니다.

First District of Court of Appeal이 주 법령이 위헌이라는 선언하였기 때문에, 이 법정은 플로리다 헌법이 요구하는 바에 따라 상고를 받아들인다. 플로리다 헌법 조항 V, 3(b)(1)절 참조. 우리가 결정할 이슈는 플로리다 주가 플로리다 헌법에 의해 공공 재원을 학생들이 유치원부터 12학년까지에 있어서 사립학교 교육을 받을 수 있도록 쓰는 것이 금지되는지 여부이다. 문제가 되는 법은, 현재 플로리다 법(2005) 1002.38절에 명문화된 학교 바우처 시스템을 허용하고 있고 이것은 Opportunity Scholarship Program(OSP)로 알려져 있다.

OSP 아래에서, 주의 어떤 최소 기준을 충족시키지 못하는 공립학교의 학생은 두 개의 선택사항을 가진다. 첫째는 주 기준을 충족하는 기록을 가진 다른 공립학교로 옮기는 것이다. 둘째 선택사항은 공공기금(public treasury)에서 사립학교의 그 학생의 수업료(tuition)를 지불하는 데 쓰이는 돈을 받는 것이다, 만약 그렇지 않았다면 이 돈은 그 학생의 교육구(school district)에 갔을 것이다. 우리가 다룰 협의(narrow)의 문제는 이 두 번째 선택 사항이 주로 하여금 “주 경계 안에 거주하는 모든 어린이들의 교육”을 보장(provide)하고 “법률에 의해, 학생들이 높은 질의 교육을 받을 수 있는 통일적(uniform)이고, 효율적(efficient)이고, 안전(safe)하고, 안정(secure)되고, 그리고 높은 질의 무상 공립학교(free public schools) 시스템”에 대해 보장(provide)할 것을 명령하고(require) 있는 주 헌법의 일부분을 위반하고 있는 지다. 플로리다 헌법 IX조 1(a)절.

일반 원칙에서, 법정은 법률 제정의 배경이 되는 경쟁하는 정책 고려들을 재검토(reweigh)할 수 없다. 이 분쟁에서 양 측을 지지하는 공공 정책적 주장은 분명히 잇점을 가지고 있고 주지사의 동의를 얻은 입법부는 이 프로그램의 옹호자들에게 우호적으로 뒤이은 논쟁에서 결론(resolve)지었다. 대부분의 경우에, 이러한 상황은 문제의 결말이었을 것이다. 그러나 동일하게 자명하게, 공공 정책 이슈에 대한 입법부의 결정(resolution)에 대한 일반적인 존중(deference)은 항상 헌법에 의해 제한된다. 헌법적 제한 범위 내에서 행동함으로써, 시민들의 논쟁의 대상이 되는 이슈를 결론짓는 입법부의 권한은 광범위한 존중을 받는다. 이러한 제한을 넘어설 때, 헌법은 헌법에 반하는 어떠한 입법보다 우선하여야 한다.

따라서, 우리 앞에 높인 이슈를 살펴보는데 있어서, 판사들은 강조하건데 다른 기구(branch)에 의해 내려진 공공 정책에 현명한지 또는 현명하지 않은가를 검토하지 않는다. 또한 우리는 입법부가 조금이라도 더 또는 덜한 정도로 공립학교 시스템을 대신(supplant)하거나 대체(replace)하려고 의도했는지도 검토하지 않는다. 실제로 반대론자들과 마찬가지로 우리는 여기서 문제가 되는 이 법률은 영향을 미치는 학생 수에 있어서 제한됨을 인정한다. 그러나 오늘 우리가 당면한 문제는 입법의 옳음(soundness)이나 또는 영향을 받는 학생 수가 아니다. 그보다는, 이슈는 헌법이 입법부에 어떤 제한을 두는 가다. 우리는 사소한 헌법의 위반과 큰 위반에 구분을 두지 않는다. 두 가지 동일하게 무효(invalid)다. 실제, Founding Fathers들에 의해 그려졌던 정부 시스템에서, 사소한 것들은 큰 것들의 선례가 되기 때문에 우리는 정확하게 사소한 위반을 기피한다.

우리의 조사는 헌법의 IX조 1(a)절의 두 번째와 세 번째 문장의 명백한 언어(plain language)로부터 시작한다. 관련된 문구는 다음과 같다: “주의 경계 내에 거주하는 모든 어린이들의 교육에 적절한 보장 조치(adequate provision)를 하는 것은 주(state)의 최고의(paramount) 의무다”  “적절한 보장 조치(adequate provision)”라는 동일한 용어를 써서, IX조 1(a)절은 더 자세히(further) 언급한다.: “적절한 보장 조치는 법률에 의해, 통일적(uniform)이고, 효율적(efficient)이고, 안전(safe)하고, 안정(secure)되고, 그리고 높은 질의 무상 공립학교(free public schools) 시스템에 대한 적절한 보장 조치가 이루어져야 한다” 아래에서 더 풍부하게 표현된 이유에서, 우리는 OSP가 이 언어를 위배하고 있음을 발견한다. 이 프로그램은 공공 재원(public dollars)을 헌법에 규정된 플로리다 어린이들 교육에 대한 주의 의무를 이행하기 위한 유일한 수단(sole means)인 무상 공립학교와 병립적이며 경쟁적인 별개의 사립 시스템으로 전용(divert)한다. 이러한 전용은 무상 학교에 가용한 돈을 줄일 뿐만 아니라 서로 또는 공공 시스템과 비교하였을 때 “통일적이지(uniform)” 않은 사립학교에 재정을 지원한다. 법이 공립학교들에 부가하는 많은 기준들이 이러한 공적 자금을 받는 사립학교에 적용할 수 없다. 요약하면, OSP를 통해 주(state)는 복수의, 비통일적인 교육 시스템을 육성함으로써 공립학교의 통일적인 시스템에 대한 헌법적 의무를 직접적으로 위반하고 있다. 우리가 OSP가 IX조 1(a)절을 위반함으로써 위헌임을 결정하였기 때문에, 우리는 First District가 판결한 것처럼 OSP가 헌법  I조의 제3절의 “보조 금지(no aid)” 조항을 위반하고 있는지를 다룰 필요가 없음을 발견했다.

PROCEDURAL HISTORY

역자 주: 하급심에서 논의의 과정을 정리한 부분(원문 5～7쪽 상단)으로 번역하지 않음.

ANALYSIS(분석)

역자 주: 분석 도입부(원문 7쪽 전부)는 생략.

(1) The Opportunity Scholarship Program

역자 주: 이 절(8～11쪽)은 사실 확인에 가까워 번역하지 않음.

(2) Language and History of Florida's Education Articles (플로리다 교육 조항의 언어와 역사)

플로리다 헌법은 1838년의 시초부터 교육 조항을 포함하고 있다. 플로리다 헌법(1838) X조항 참조. 시초의 교육 조항은 거의 배타적으로 학교의 이용을 위해 미합중국에 부여한 공유지의 보존(preservation)을 다루고 있는 두 개의 간략한 절만을 포함했다. 1849년, 입법부는 “공민학교(common school)”의 설립을 인정함으로써 학교 시스템을 입법화했다. 플로리다 법률(1848) 229장 참조. 교육 조항은 1861과 1865년 헌법에서 내용상 동일하게 남는다. 플로리다 헌법(1861)의 X조항과 플로리다 헌법(1865) X조함 참조.

1868년, 교육 조항은 상당히 확장되고, 플로리다 헌법(1868)  VIII조 1-8절 참조, 주(state)가 모든 플로리다 어린이들에게 무상 공립학교 시스템을 제공해야하는 첫 의무를 포함한다.:

제1절. 구별과 선호 없이 주 경계에 거주하는 모든 어린이들의 교육을 위해 충분한 보장 조치(ample provision)를 하는 것이 주의 최상의 의무다.

제2절. 입법부는 공민학교(Common Schools)의 통일적(uniform) 시스템과 대학을 제공하여야 하고, 이상의 자유로운 운영을 보장해야 한다. 이 기관들의 수업은 무상이어야 한다.

이 법정에서 Coalition for Adequacy & Fairness in School Funding, Inc. 대 Chiles(680 So. 2d400, 405 (Fla. 1996)) 사건에서 설명되었듯이, “이 변경으로 인해, 교육은 ‘주의 최상의 의무’가 되었고 주는 ‘모든 어린이의 교육을 위한 충분한 보장 조치’를 해야 할 의무를 부여 받았다.”

1885년에 교육 조항들은 XII 조항으로 옮겨졌고 “주는 모든 어린이의 교육을 위해 충분한 보장 조치를 해야 함”에 “최상의 의무”를 부과했던 조항은 삭제됐다. 플로리다 헌법(1885) XII조 제1절 참조. XII조의 제1절은 단순히 “입법부는 공공 무상 학교의 통일적인 시스템을 보장하여야 하며 이상의 자유로운(liberal) 운영을 보장해야 한다.”라고 규정했다.

1968년 헌법의 채택에서 아래와 같이 규정한 IX조의 제1절에서 또 다른 교육 조항의 중요한 개정이 보인다.

무상 공립학교의 통일적 시스템과 고등 교육(higher education) 기곤과 인민의 필요가 요구하는 기타 공공 교육 프로그램의 설립·유지 및 운영을 위한  적절한 보장 조치를 법을 통해 해야 한다.

* 플로리다 헌법(1968) IX조 제1절.

“기타 공공 교육 프로그램”에 대한 새로운 언급은 “무상 공립학교 또는 고등교육 기관의 일반적 개념 안에 엄격한 의미에서 포함되지 않는 전문대학(junior colleges), 성인 교육 등”을 가리킨다. Bd. of Pub. Instruction 대 State Treasurer, 231 So. 2d 1, 2(플로리다 1970). “적절한 보장 조치(adequate provision)” 문구의 추가의 효과는 Coalition for Adequacy & Fairness 사건에서 분석되었다. 그 사건에서 우리는 궁극적으로 어떤 재정 지원이 “적절한지”에 대해 결정할 권한은 사법부가 아니라 입법부가 가지고 있다고 결론지었다. 680 So. 2d at 406-07 참조.

1998년에 부분적으로 Coalition for Adequacy & Fairness 사건에 대한 대응으로, 교육이 “근본적 가치” 이며 “주의 최상의 의무”임을 분명히 하고 주에 의해 제공되는 공립학교 교육의 적절함(adequacy)의 기준(standard)을 제시하기 위해 아래와 같이 IX조의 제1절의 수정안을 헌법 개정 위원회 (Constitutional Revision Commission)가 제안하고 우리 주의 시민들은 승인하였다.:

어린이의 교육은 플로리다 주의 인민의 근본적 가치다. 따라서 주 경계 안에 거주하는 모든 어린이들의 교육을 위해 적절한 보장 조치를 하는 것은 주의 최상의 임무다. 적절한 보장 초지는 법을 통해 학생들이 높은 질의 교육을 받을 수 있도록 하는 통일적이고, 효율적이고, 안전하고, 안정되고, 그리고 높은 질의 무상 공공 교육 시스템과 고등 교육 기관과 인민의 필요가 요구하는 기타 공공 교육 프로그램을 위해 제공되어야 한다.

* 플로리다 헌법  IX조 1(a)절(강조 추가).

1998년 수정안에 대한 헌법 개정 위원회의 Executive Director와 General Counsel의 코멘트는 제1절을 변경하는 수정안에 대해서 다음과 같이 설명한다.:

(1) 교육을 “근본적 가치”로 함, (2) 어린이의 교육에 적절한 보장 조치를 하는 것을 주의 최상의 의무로 함, 그리고 (3) 공립학교 시스템이 “효율적이고, 안전하고, 안정되고, 그리고 높은 질이” 되는 것을 요구함으로써 “적절한 보장조치”를 정의 함.

“근본적 가치”라는 언어는, 헌법에서 새로운, Coalition for Adequacy and Fairness in School Funding, Inc 대 Chiles, 680 So. 2d 400 (Fla. 1996) 사건의 플로리다 대법원의 결정에서 따온 언어로 명문화되었다. 헌법 개정 위원회에 제출된 초기 제안문들은 교육을 “근본적 권리(fundamental rights)”가 되는 형식으로 틀을 잡고 있었다. 주가 모든 개인들이 교육 시스템에 가지는 불만족에 대해 법적 책임(liable)을 지게 될 수도 있다는 위원들의 우려에 대한 반응으로, “근본적 가치”로 대체되었다.

“최상의 의무”라는 언어는 “구분과 선호 없이 주 경계 내에 거주하는 모든 어린이들의 교육을 위한 충분한 보장 조치를 하는 것이 주의 최상의 의무”라고 규정한 1868년 헌법으로 돌아가는 것을 보여준다. ....

“효율적이고, 안전하고, 안정되고, 그리고 높은 질”이라는 문구의 추가는 1997-98 헌법 개정 위원회에 의해 제1절의 두 번째 문장에서 발견되는 “적절함” 조항을 측정할 수 있는 헌법적 기준을 제시하기 위한 시도를 보여준다. 위원회의 활동은 직접적으로 최근 법정에서 IX조의 제1절이 적절한 교육에 대한 근본적 권리를 창설하였고, 주가 공공 교육에 충분한 자원을 제공하는데 실패하여 위반하였다는 결정을 추구했던 소송에 대한 대응이다.

* William A. Buzzett과 Deborah K. Kearney, Commentary, IX조 제1절, 26A Fla. Stat. Annot. (West Supp. 2006) (원본에서 제1차 변경).

Coalition for Adequacy & Fairness 사건에서 IX조 제1절을 검토함에 있어, 재판부는 헌법상의 언어가 주 입법부에 부과하는 의무의 수준을 규명하기 위해서 주 교육 구절을 분석하는데 네 가지 범주 시스템(four-category system)을 인정하였다.:

제1범주 구절은 단순히 “무상 공립학교” 시스템이 제공되어야 함을 요구한다. 제2범주 구절은 주가 제공해야 할 질의 최소 수준을 부과한다. 제3범주 구절은 “더 강력하고 더 구체적인 교육 의무(education mandate)와 목적 전제(purpose preamble)”를 요구한다. 그리고 제4범주 구절은 교육의 제공에 있어서 주의 최대 의무를 부과한다. Barbara J. Staros, School Finance Litigation in Florida: A Historical Analysis, 23 Stetson L. Rev. 497, 498-99 (1994). 이 등급 체계를 이용해, 1868년 플로리다 교육 구절은 제4범주의 의무 - 교육을 제공할 국가의 최대 의무 -를 입법부에 부과하고 있다 . 덧붙여, 이는 입법부가 교육의 통일적 시스템에 대해 보장 조치할 의무를 부과한다.

* 680 So. 2d at 405 n.7.

1998년 개정이 “최상의 의무” 언어를 복원한 후에, 플로리다 교육 조항은 다시 통일적이고 높은 질의 공공 교육에 대해 보장 조치를 할 주의 최대 의무를 부과하는 제4범주 구절로 구분된다.

공립학교에 의해 제공되는 교육의 질에 대한 지속적인 우려는 우리 주의 시민들이 2002년에 학급 크기(class size)를 지정하는 헌법 수정안을 채택하게 이끌었다. 플로리다 헌법 IX조의 1(a)절 참조.; Advisory Opinion to Attorney Gen. re Florida's Amendment to Reduce Class Size, 816 So. 2d 580, 586 (Fla. 2002) (투표용지에 제안된 수정안을 배치할 것을 승인하는). 같은 선거에서, 우리 주의 시민들은 또한 “높은 질의 유치원 입학 전(pre-kindergarten) 교육 기회”를 주가 제공할 것을 요구하는 헌법 수정안을 승인했다. 플로리다 헌법 IX조의 1(b)-(c)절.; Advisory Opinion to Attorney Gen. re Voluntary Universal Pre-Kindergarten Education, 824 So. 2d 161, 167 (Fla. 2002) (투표용지에 제안된 수정안을 배치할 것을 승인한) 참조.

(3) Constitutionality of the Opportunity Scholarship Program (OSP의 합헌성)

우리의 OSP의 합헌성에 대한 검토에서 “[이 입법]을 제정하는데 입법부의 정치적 동기가, 만약 있다면, 이 재판부의 조사의 적절한 대상이 아니다. 우리는 해당 법률을 헌법의 명령에 비추어 판단하는데 제한된다.” School Bd. of Escambia County 대 State, 353 So. 2d 834, 839 (Fla. 1977). 우리는 이 법정으로 불려온 법률은 “합헌성의 추정을 걸치고 있다”는 것을 유념하고 있다, City of Miami 대 McGrath, 824 So 2d 143, 146 (Fla. 2002) (Dep't. of Legal Affairs 대 Sanford-Orlando Kennel Club, Inc., 434 So. 2d 879, 881 (Fla. 1983)을 인용한), 그리고 재판부는 법령에 합헌적 해석(constitutional construction)이 합리적으로 가능한 경우에 합헌적 해석을 부여해야 한다는 것도 유념하고 있다. Tyne 대 Time Warner Entertainment Co., 901 So. 2d 802, 810 (Fla. 2005) 참조. 그럼에도 불구하고, 이 경우 우리는 OSP가 교육을 위한 적절한 보장 조치를 해야 함이 주의 “최상의 의무”이고 이 의무가 이행되는 방법(manner)은 “법을 통해 무상 공립학교의 통일적이고, 효율적이고, 안전하고, 안정되고, 그리고 높은 질의 시스템”이라는 IX조의 1(a)절에서의 명령(mandate)과 직접 불일치(in direct conflict)한다고 결론 내린다.

가. The State's Obligation Under Article IX, Section 1(a) (IX조 1(a)절 아래에서 주의 의무)

이 재판부는 플로리다의 교육 조항은 입법부에 다음과 같은 헌법적 의무를 부여하고 있음을 오랜 동안 인정해왔다.:

헌법 [IX조 1절의 선조인] XII조 1절은 입법부가 공공 무상 학교의 통일적 시스템과 무상 학교의 이러한 시스템의 자유로운 유지(maintenance)를 위해 보장 조치를 할 의무가 있음을 명령하고 있다. 이것은 공공 무상 학교 시스템은 ....... 주 전역에서 통일적인 운영(operation)되어야 하고 이러한 시스템은 자유롭게 유지되어야 한다는 원리 위에 설립되어야 함을 의미한다.

* State ex rel. Clark 대 Henderson, 188 So. 351, 352 (Fla. 1939).

현재 Henderson 사건에서 논의된 조항보다 훨씬 강력한 IX조 1(a)절은 공공 교육에 관하여 세 가지 중요한 구성 요소를 포함하고 있다. 이 조항은 (1) “어린이의 교육은 플로리다 주 인민의 근본적인 가치다”라고 선언하며, (2) “주 경계 내에 거주하는 모든 어린이의 교육을 위한 적절한 보장 조치를 제공하는 것이 주의 최상의 의무라고” 규정하여 교육 의무를 밝히고 있다, 그리고 (3) 어떻게 주가 이 교육 의무, 구체적으로, 이행할 것인지를 “적절한 보장 조치는 법을 통해 무상 공립학교의 통일적이고, 효율적이고, 안전하고, 안정적이고, 높은 질의 시스템에 의해서 이루어져야 한다고” 밝히고 있다. (강조 추가)

Overton 판사는 Coalition for Adequacy & Fairness 사건에서 그의 동의하는 의견서에서 “이 교육 조항은 우리 헌법에서 교육은 정부 구조 아래에서 자유 사회(free society)에 절대적으로 필수적이라는 사실을 인정하는 위치를 차지하고 있다.” 680 So. 2d at 409. Overton 판사는 또한 아래를 특별히 언급하고 있다.

우리 미합중국 헌법의 저자들과 우리의 일반적인 정부 구조 또한 교육의 중요성을 인정하고 있다. James Madison이 다음처럼 말했듯이:

지식은 영원히 무지를 지배할 것이다; 그리고 그들 자신의 지배자이기를 원하는 국민은 자신들을 지식이 주는 힘으로 무장해야 한다.... 교양 기관(Learned institutions)은 모든 자유 인민들의 선호 대상(favorite objects)이어야 한다. 그것들은(역주: 교양 기관)은 공중의 마음에 빛을 비춰 공중의 자유(public liberty)에 대한 교묘하고 위험한 침략에 대항하는 가장 좋은 방위책이 된다.

Robert S. Peck, The Constitution and American Values, in The Blessings of Liberty: Bicentennial Lectures At The National Archives 133 (Robert S. Peck & Ralph S. Pollock eds., 1989). Thomas Jefferson은 이를 더 압축적으로 말한다.: “한 국가가 무지하고 자유롭기를 기대한다면 ... 그 국가는 이전에도 결코 없었고 앞으로도 절대 없을 무엇을 기대하는 것이다.” Thomas Jefferson이 Charles Yancey 대령에게 보내는 편지(Letter from Thomas Jefferson to Colonel Charles Yancey)(1월 6일, 1816년). 더 나아가 미합중국 대법원에서 이제까지 판결된 가장 중요한 사건의 하나인 Brown 대 Board of Education, 347 U.S. 483, 493, 74 S.Ct. 686, 691, 98 L.Ed. 873, 880 (1954)에서 재판부는 교육은 “우리 민주 사회에 중요하다. 우리의 가장 기초적인 공공 책무의 수행에서 필수적이다... 이것은 좋은 시민정신(good citizenship)의 바로 그 토대다”라고 진술하고 있다.

* 같은 글 (원본 변경)

나. Article IX, Section 1(a): A Mandate With a Restriction (IX조 1(a)절: 제한이 따르는 임무)

OSP를 창설한 1999년 입법에서 입법부는 다음과 같은 IX조 1절에 의해 부과된 공공 교육에 관한 입법부의 고양된 책무를 인정했다.:

(1) 발견과 의도. -- ... 입법부는 1998년 11월 총 선거(general election)에서 플로리다 주의 유권자들이 교육을 주의 최상의 의무로 만들기 위해 플로리다 헌법의 IX조 1절을 수정하였다는 것은 인식한다. 입법부는 주 헌법이 주로 하여금 높은 질의 교육을 받을 수 있는 기회를 제공할 것을 요구하고 있는 것을 발견하였다.

* 229.0537(1)절, Fla. Stat.(1999).

교육을 다루는 법률 조문들의 번호를 다시 매긴 2002년 입법에서 입법부는 IX조 1(a)절의 언어를 더 가까이 따라가는 언어에서 핵심에서 동일한 발견을 다시 하고 있다.:

입법부는 주 헌법이 주로 하여금 높은 질의 교육을 받을 수 있도록 하는 기회를 허용하는 통일적이고, 안전하고, 안정되고, 효율적이고, 높은 질의 시스템 제공할 것을 요구하고 있음을 발견한다.

* 1002.38(1)절, Fla. Stat.(2005).

이러한 진술들이 헌법적 임무를 충족시킬 의도를 가지고 있음에도 불구하고 입법적 발견(findings)은 헌법 조문의 중요한 언어를 생략했다. OSP 입법의 1999년 또는 2002년 버전 어디에도 IX조 1(a)절에서 주의 헌법적 의무는 “무상 공립학교의 통일적이고, 효율적이고, 안전하고, 안정되고, 양질의 시스템”을 제공하는 것이라는 점에 대한 입법부의 인정(acknowledgment)이 없다. (강조 추가)

입법부의 발견에서 생략된 헌법상의 언어는 결정적(crucial)이다. 이 언어는 입법권에 대한 제한으로 작용한다. Savege 대 Bd. of Pub. Instruction, 133 So. 341, 344 (Fla. 1931) (“우리 주의 헌법은 입법부에 권능을 부여하는 것이 아니다. 대신, 입법권에 대한 제한이다....”) 일반 참조. 헌법적 제한이 없을 때, 입법부의 “합리적으로 행사된 판단은 입법의 제정에서 유일한 제동장치다.” State 대 Bd. of Pub. Instruction, 170 So. 602, 606 (Fla. 1936).

IX조 1(a)절은 입법권에 대한 제한이다, 왜냐하면 이 조항은 어린이의 교육을 제공할 책무를 규정함과 동시에 이 책무의 수행에 대해서 제한을 규정하고 있다. 둘째와 셋째 문장은 개별적이고 관련되지 않은 의무라기보다는 반드시 동일 주제에 관한 것으로(in pari materia) 읽혀야 한다. 법률 해석의 이 원칙은 헌법 조항에도 동일하게 적용할 수 있다. 우리가 다른 헌법 수정안을 해석함에 있어서 진술한 것처럼, 조문은 “일반적 목적과 각 부분 의미를 규명하기 위해서 하나의 전체로서 해석 되어야 - 각 하위 절, 문장, 그리고 구절은 조화하는 전체를 형성하기 위해 다른 것의 맥락에서 읽혀야” 한다. Dep't of Envtl. Prot. 대 Millender, 666 So. 2d 882, 886 (Fla. 1996); Physicians Healthcare Plans, Inc. 대 Pfeifler, 846 So. 2d 1129, 1134 (Fla. 2003) 역시 참조.

IX조 1(a)절의 두 번째 문장은 “주 경계 내에 거주하는 모든 어린이들의 교육을 적절한 제공을 하는 것이 주의 최상의 의무”라고 규정한다. IX조 1(a)절의 세 번째 문장은 두 번째 문장에서 요구하는 적절한 제공이 “법을 통해 무상 공립학교의 통일적이고, 효율적이고, 안전하고, 안정되고, 높은 질의 시스템”에 제공되어야 한다고 적시(specifying)함으로써 이 임무를 수행하는데 있어서 제한을 규정한다. (강조 추가) OSP는 주의 자원을 무상 공립학교 시스템이 아닌 다른 수단을 통해 우리 주 안의 어린이들의 교육에 쏟음으로써 이 조항을 위반하고 있다.

해석의 원칙인 “expressio unius est excusio alterius,” 즉 “하나의 표현은 다른 것의 배제를 암시한다,”는 우리를 동일한 결론으로 이끈다. 이 법정은 진술해왔다:

헌법이 한 가지 일을 함에 있어서 방식(manner)을 명백히(expressly) 규정하고 있는 경우, 이는 암시적으로 실질적으로 다른 방식으로 그 일이 수행하는 것을 금지하는 것이다. 헌법이 글로써 다른 방식으로 한 가지 일을 하는 것을 금지하지 않더라도 그 일이 수행되어야 할 방식을 지시하고 있다는 사실은 그 자체로 그것을 행하는 다른 방식에 대한 금지다. 따라서 헌법이 하나의 행동을 하는 방식을 지시한 때에는 지시된 방식은 배타적이다, 그리고 헌법 조항의 목적을 무력화할 수 있는 법률을 제정하는 것은 입법부의 권한을 넘어서는 것이다.

* Weinberger 대 Bd. of Pub. Instruction, 112 So. 253, 256 (Fla. 1927) (인용 생략); S & J Transp., Inc. 대 Gordon 역시 참조, 176 So. 2d 69, 71 (Fla. 1965) (“권능을 행사하는 한 가지 방법 또는 수단이 헌법에 지시된 경우에 이것은 다른 방식으로 행사하는 것을 배제한다.”라고 규정한).

우리는 IX조 1(a)절이 “무상 공립학교 시스템이 주가 플로리다 어린이들에게 무상 교육을 제공하는 방식이라고 지정하고” 있고 “사립학교에 다니기 위한 학비를 지불하는 것을 통해 무상 교육을 제공하는 것은 공적으로 재정 지원되는 교육을 제공하는데 있어서 헌법에 지시된 것과는 ‘실질적으로 다른 방식’이다”라는 점에서 제1심 법정(trial court)에 동의한다. Holmes 대 Bush, No. CV99-3370 at 10 (2nd Cir. Ct. order filed March 14, 2000)(인용 생략).

※ 역자 주: 원문 23쪽 마지막 문단부터 25쪽 위 문단이 끝나는 부분까지 번역 생략. 이 부분은 “in pari materia”와 “exprssio unius est exclusio alterius" 원칙이 이 사건에 적용되어야 함을 설명하는 부분. 이어지는 부분은 25쪽 첫 문단임.

부모에게는 분명히 자신들의 자녀들을 어떻게 교육할 것인가를 결정할 권한이 있지만, IX조 1(a)절은 검찰 총장(Attorney General)이 주장하듯이 플로리다 어린이들의 교육을 위해서 주가 무엇을 할 수 있는지의 “바닥(floor)”을 설정하지 않고 있다. 이 조항은 주의 의무가 플로리다 어린이들의 교육을 제공하는 것임을 명령하고 있고, 이 의무를 충족시키는 방식을 무상 공공 교육의 통일적이고, 높은 질의 시스템을 제공하는 것으로 지정하고 있다. 그리고 다른 추가적인 동등한 대안을 인정하지 않는다.

다. Diversion of Funds from the Public Schools (공립학교로부터 재정의 전용)

헌법은 주가 공공 자금을 공립학교 시스템의 사립 대안을 재정 지원하는데 쓰는 것을 금지한다. OSP가 하는 것이 바로 이것이다. 구체적으로 OSP는 공공 교육에 쓰도록 표시된 세금을 동일한 서비스 - 기본 주요 교육 -를 제공하는 사립학교에 이전한다. 따라서 피고의 주장과는 반대로, OSP는 공공 교육 시스템을 보완하지 않는다. 대신, OSP는 그렇지 않았다면 헌법에 명시된 입법부의 어린이의 교육에 대한 적절한 제공을 하는 배타적 방법인 무상 공립학교 시스템에 제공되었을 재원을 전용한다.

※ 역자 주: 26쪽 두 번째 문단과 세 번째 문단은 번역 생략. 27쪽에 이어지는 세 번째 문단의 마지막 문장을 다음에 번역

...... 공공 재원의 사립학교로의 체계적인 전용은 작은 범위나 큰 범위나 IX조 1(a)절과 호환되지 않는다.

라. Exemption from Public School Uniformity(공립학교 통일성에서 제외)

무상 공공교육 시스템이 플로리다 어린이의 교육을 제공해야할 임무에 부합하는 수단임을 적시하고 있는데 더해, IX조 1(a)절은 또한 이러한 시스템이 “통일적”이어야함을 요구하고 있다. OSP는 공공교육 시스템의 대안으로서 사립학교가 통일성 기준을 충족하도록 보장하는 어떠한 법적 장치도 갖고 있지 않다. 실제로 교육부로 하여금 사립학교의 데이터베이스를 설치하고 유지할 것을 지시하는 조항에서 입법부는 명백히 이 조항이 “사적 교육 기관을 규제, 조정, 승인 또는 인증할” 의도가 없다고 진술하고 있다. 1002.42(2)(h)절, Fla. Stat.(2005). 이러한 감독의 공백은 교육부 내의 ‘홈스쿨링 및 사립학교국’(Office of Private Schools and Home Education Programs)을 창설하나 이 국이 “기관 또는 서비스를 제공 받는 학생들에 대해 어떤 권한도 가지지 않도록” 하고 있는 1001.21절에서도 또한 분명하다. 1001.21(1)절 Fla. Stat. (2005).

더 나아가 OSP에 참가하는 학생의 부모는 반드시 그 학생이 공립학교 학생들에게 요구되는 모든 주 단위의 평가를 치르도록 보장해야 하지만, 1002.38(5)(c)절, 사립학교의 교과과정과 교사들은 공립학교에서 강제되는 동일한 기준들에 해당하지 않는다. 예를 들어, 학사 학위를 가진 교사들만이 공립학교에서 가르치는 것이 가능하지만 사립학교는 학사 학위가 없어도 만일 이들이 “최소 3년간 공립 또는 사립학교에서 가르친 경험이 있거나 또는 가르치는 주제에서 수업을 할 수 있도록 이들에게 자격을 줄 수 있는 특별한 기술, 지식 또는 전문성이 있다면” 채용이 가능하다. 1002.38(4)(g)절, Fla. Stat. (2005).

덧붙여 공립학교 교사는 반드시 주의 인증을 받아야 한다. 1002.38(4)(g)절, Fla. Stat. (2005) 참조. ......

이 문단 이하 생략. 원문 28쪽의 두 번째 문단.

※ 역자 주: 29쪽 첫 문단 생략. 교사의 인증과 선별(screening) 등에 대한 규정 설명

교육과정과 관련하여 공공교육 시스템의 수업은 “주 교육 위원회(State Board of Education)에 의해 채택되고 주가 학교에 대해 책임을 지는 학생들의 학업 성취의 윤곽을 제시하는” “Sunshine State Standards”에 기초한다. 1003.41절, Fla. Stat. (2005). 공립학교는 수많은 다양한 주제와 더불어 모든 기초 주제를 가르쳐야 한다. 이러한 주제 중에는 독립 선언문의 내용, 미합중국 헌법의 핵심 사항들, 시민 정부의 요소들, 플로리다 주 역사, 미국 흑인(African-American) 역사, 홀로코스트(Holocaust)의 역사, 그리고 미합중국에 대한 라틴-아메리카계(Hispanic) 주민과 여성의 기여가 있다. 1003.42(2)(a)절, Fla. Stat. (2005) 참조. 그런데 프로그램에 참가 자격이 있는 사립학교는 이러한 주제들 중 어느 것도 가르칠 의무가 없다.

“학업 측면에서 부모에게 책임을 지는” 것에 더해서 OSP에 참가하는 사립학교는 단지 “적절한 비공립학교 승인 기구에 의해 채택된 교육과정 기준들”에만 제약을 받는다. 1002.38(4)(f)절, Fla. Stat. (2005).

역자 주: 이 문단 이하 생략. 원문 30쪽 처음 부분임.

이 모든 측면에서, OSP가 재정 지원하는 사립학교의 대안 시스템은 IX조 1(a)절에서의 명령과 조화를 이루는 통일적이라고 간주될 수 없다.

마. Other Provisions of Article IX (IX조의 다른 조항들)

공공 재원을 교육의 대안 시스템을 지원하는데 주가 사용하는 것이 IX조 1(a)절을 위반하고 있다는 우리의 결심을 더 강화시키는 것은 IX조 6절에서 밝히고 있는 State School Fund에서 나온 돈의 사용에 대한 제한 부분이다. 이 조항은 State School Fund에서 발생한 수익과 이자는 “단지 무상 공립학교를 지원하고 유지하는 데에만” 쓰일 수 있다고 진술하고 있다. IX조 6절, Fla. Const.

역자 주: 이 문단 이하 생략. 원문 30쪽 마지막 부분과 31쪽 처음 부분임.

더 나아가 IX조를 전체로서 읽었을 때, 우리는 1(a)절의 언어와 2002년에 채택된 1(b)절의 언어 사이의 분명한 차이를 알 수 있다. 전문을 소개하면 다음과 같다:

플로리다의 모든 4세 어린이는 주로부터 높은 질의 유치원 취학 전(pre-kindergarten) 교육을 자발적이고, 높은 질의, 무상의 그리고 전문적으로 인정되는 기준에 따라 제공되는 조기 유아기 개발과 교육 프로그램의 형태로 제공 받아야 한다. 조기 유아기 개발과 교육 프로그램은 언어와 인지 능력 그리고 정서적, 사회적, 규범적 그리고 도덕적 능력의 개발에 있어서 연령에 적합한 진척(progress)을 이루기 위해 기초 기능(skill)과 입법부가 적절하다고 결정할 수 있는 다른 기능들의 교육을 통해 개별 어린이의 능력을 발견하고 향상시키도록 디자인된 조직된 프로그램을 의미한다.

이 조항은 유치원 취학전 교육 기회가 반드시 무상이고 전문적으로 인정되는 기준에 따라 제공되어야 한다고 요구하고 있지만, 두드러지게 빠진 것은 주가 기회를 제공하는데 있어서 특정한 수단을 요구하는 것이다. 따라서 유치원부터 12학년까지의 교육을 무상 공립학교를 통해 적절하게 제공하도록 한 1(a)절 하에서 입법부의 의무와는 대조적으로 1(b)절 아래에서 입법부는 유치원 취학전 교육을 제공하는데 있어서 원하는 어떤 방식으로도 제공이 가능하다. 이는 적용 가능한 다른 헌법 조항들과 일관성을 가진다.

※ 역자 주: 이어지는 문단 생략. 원문 32쪽 중간 부분임.

마. Other Programs Unaffected (영향을 받지 않는 다른 프로그램들)

역자 주: 특수학교 등과 같은 경우에는 사립학교에 갈 수 있도록 프로그램 등은 이번 결정과 무관함을 설명하는 절로서, 옮김을 생략함.

결 론

요약하면, IX조 1(a)절은 주가 플로리다 어린이의 교육을 적절히 제공해야 할 임무를 충족시키는 방식 - 공공교육 시스템을 통해 - 을 규정하고 있다. OSP는 이 헌법 조항을 위반하고 있다. 왜냐하면 이 프로그램은 몇몇 어린이들이 공립학교 시스템의 통일성 의무를 지지 않는 사립학교의 대안 체계를 통해 공공적으로 재정 지원되는 교육을 받을 수 있도록 하기 때문이다. 재원의 전용은 공공 교육을 위한 공적 재원을 감소시킬 뿐만 아니라 공공 재원을 공립학교의 “통일성” 의무를 지지 않는 사립학교 대안 교육을 제공하는데 쓰고 있다. 따라서 두 가지 중요한 측면에서 OSP는 IX조 1(a)절에서 밝힌 명령을 위반하고 있다.

우리는 부모들이 자신들이 적절하다고 판단하는 방식대로 자녀들을 교육시킬 기본적 권리를 문제시하지 않는다. 우리는 바우처의 옹호자들이 학생들이 선택권을 가져야 한다는 견해를 강력히 지지하고 있음을 인지한다. 우리의 결정은 부모가 실패한 학교(failing school)의 대안으로 공공 또는 사립학교에 의존하는 것을 부정하지 않는다. 단지 사립학교 선택 사항이 공적 재정 지원에 의존할 때 선택은 제한된다. 이 제한은 주의 책임이 주의 재정을 사립학교 교육을 재정 지원하는데 쓰이는 것을 허용하지 않는 방식으로 밝힌 IX조 1(a)절의 헌법적 명령에 의해 필연적으로 요구된다. 근자에 우리가 설명하였듯이 “헌법에 존재하는 것은 항상 감정보다 우선해야 한다. 판사로서 우리의 맹세는 이 원칙이 우리의 북극성(역자 주: 지도 목표)일 것과 오로지 이 하나일 것을 요구한다.” Bush 대 Schiavo, 885 So. 2d 321, 336 (Fla. 2004).

우리가 1002.38절이 플로리다 헌법 IX조 1(a)절을 위반하고 있다고 결론 내렸기 때문에 우리는 Holmes I 사건에서 First District의 결정을 거부한다. 우리는 Holmes II사건에서 1002.38절이 위헌이라고 발견한 First District의 결정을 확인한다. 그러나 우리가 다루기를 거부한 이슈인 OSP가 플로리다 헌법의 I조 3절의 “보조 금지” 조항을 위반했다는 First District의 결정을 승인도 거부도 하지 않는다. 이번 학년도에 바우처를 받고 있는 학생들의 교육을 혼란시키지 않기 위해, 우리의 결정은 이번 학년도가 끝나는 시점에 적용되어야 할 것이다.

WELLS, ANSTEAD, LEWIS, and QUINCE, concur.

역자 주: 판결문에 찬성한 판사들.

BELL, J., Dissents with an opinion, in which CANTERO, J., concurs.

역자 주: 두 명의 반대한 판사들.

※ 역자 주: 36쪽부터 나머지는 반대한 판사들의 소수 의견으로 생략함. 판결문의 논리와 정반대의 논리라고 생각하면 됨