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조성재 외. 2009. KLI 사업체패널자료를 이용한 공공부문 고용관계 분석. 한국노동연구원.

새벽길 2009. 4. 26. 04:01
흥미있는 분석결과이다. 나중에 시간 나면 차분히 전문을 살펴봐야겠다. 이를 정리해서 올린 한국일보의 기사는 그 의도가 불분명하다. 이 기사를 보고 원문을 찾아보았는데, 실제 원문(요약)에서 강조하고 있는 것을 다 보여주지 않고, 노조 있는 공기업이 '최고의 직장'이라는 세간의 평가가 입증되었다고 하여 '노조 있는 공기업'에 대한 부정적인 시선을 내비치고 있다. 
 
조성재 외. 2009. KLI 사업체패널자료를 이용한 공공부문 고용관계 분석. 한국노동연구원.
 
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노조 있는 공기업이 역시나 '최고의 직장' (한국, 조철환기자, 2009/04/25 02:38:11)
노동연구원 분석… 민간·금융기관보다 임금 적지만 고용안정 등 고평가
  
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정규직만 따질 경우 우리나라에서 '고용의 질'이 가장 좋은 직장은 노조가 결성된 공기업으로 평가됐다. 한국노동연구원이 24일 내놓은 '공공부문 고용관계 분석' 보고서에 따르면 민간기업 1,577개, 금융기관 58개, 공기업 290개 등 총 1,905개 업체의 일자리 수준을 점수로 평가한 결과, 노동조합이 결성된 공기업이 55.12점(100점 만점)으로 6개 비교 집단 가운데 가장 높았다. 반면 노조 없는 민간기업은 50.16점으로 고용의 질이 가장 낮았다. 노동연구원은 ▦임금수준 ▦비정규직 비율 ▦강제해고 비율 ▦산재발생률 등 '고용의 질'을 좌우하는 32개 항목에 대해 가중치를 설정한 뒤 기업별로 평가해 순위를 매겼다.
 
공기업의 경우 '임금ㆍ복지' 혜택은 민간이나 금융기관에 못 미쳤으나, 낮은 초과근무 시간과 높은 고용안정 등에서 좋은 점수를 얻어 1위를 차지했다. '월급은 민간보다 조금 적지만 편하고 오래 다닐 수 있는 직장'이라는 일반적 인식이 객관적 수치로 확인된 것이다.
 
금융기관은 다른 집단에 비해 '임금ㆍ복지' 수준이 압도적으로 높았으나, 높은 비정규직 비율과 잦은 강제해고, 여성ㆍ장애인에 대한 고용차별 관행 등으로 전반적인 일자리 수준은 공기업에 뒤지는 것으로 평가됐다.
 
노조의 존재는 정규직 근로자의 '고용의 질'을 유지하는 데 큰 역할을 하는 것으로 확인됐다. 노조가 존재하는 기업에서 근로자 권리가 보장되는 수준은 노조 없는 기업에 비해 평균 20% 가량 높았다. 노동연구원은 "높은 고용안정성 때문에 공공부문에서는 상위직에 사람이 몰리는 '항아리형 구조'가 나타나고 있으며, 외부 견제에 따라 형식적으로는 성과주의 인사제도를 도입하고 있지만 실질적으로 호봉제(연공서열식) 중심의 제도가 운영되고 있다"고 설명했다.
 
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제목 : KLI 사업체패널자료를 이용한 공공부문 고용관계 분석
저 자 : 조성재, 이병훈, 이영면, 나인강, 김기민 출판일 : 2009-03-10
판매가격 : \10000 재고수량 : 134부
페이지수 : 194 페이지 분류 : 정책자료
목차 영문요약 원문 
 
목차
 
요 약 ⅰ
 
[기초분석편] 공공부문과 민간부문의 고용관계 비교
 
Ⅰ. 서 론 3 
Ⅱ. 공기업 경영특성과 인사관리 전략 8
  1. 공기업의 경영특성 8
  2. 인사관리 전략 18 
Ⅲ. 고용현황 및 고용관리 23
  1. 고용현황과 고용전략 23
  2. 비정규직과 외주화 32 
Ⅳ. 임금과 보상체계 44
Ⅴ. 직무와 작업조직 49
Ⅵ. 노조 활동과 노사관계 58
  1. 노동조합 현황 58
  2. 임단협과 경영참가 68
  3. 노사관계 평가 76
Ⅶ. 종합평가 81
 
[추가분석편 1] 공공부문과 민간부문의 인적자원투자 비교
 
Ⅰ. 머리말: 문제 제기 87
Ⅱ. 선행 문헌 검토 89
Ⅲ. 분석자료와 변인 91
Ⅳ. 분석결과 95
Ⅴ. 맺음말: 토론과 연구함의 102
 
[추가분석편 2] 공공부문과 민간부문의 인사관리와 ‘고용의 질’ 비교
 
Ⅰ. 연구 목적과 내용 107
  1. 공공부문의 인사관리 특징 107
  2. 연구의 내용 109
  3. 공공부문의 의미 및 민간부문과의 비교 110
Ⅱ. 공공부문과 민간부문의 인사관리제도 비교 113
  1. 2005사업체패널조사의 개요 115
  2. 공공부문과 민간부문의 인사관리 특징의 비교 118
  3. 고용관리 특성 비교 131
  4. 인사평가제도 비교 134
  5. 임금수준 및 임금체계 비교 136
  6. 공공부문과 민간부문의 인사관리제도 차이 139
Ⅲ. ‘고용의 질’ 지표에 따른 공공부문과 민간부문의 비교 143
  1. ‘고용의 질’의 의미 143
  2. 조직단위의 사회적 책임과 ‘고용의 질’ 144
  3. ‘고용의 질’에 대한 글로벌 기준 145
  4. 조직단위의 ‘고용의 질’ 측정지표 개발 154
  5. ‘고용의 질’ 지표로 본 민간부문과 공공부문의 비교 161
  6. ‘고용의 질’ 지표 평가 결과:공공부문과 민간부문 176
Ⅳ. 연구결과 요약 및 함의 183
참고문헌 189
 
요약
 
우리나라에서 공공부문 고용관계는 외환위기 이후 통신, 우정, 발전과 가스 파업, 그리고 그 이전과 이후에 걸친 공공운수부문의 지속적인 갈등으로 인하여 연구 차원이나 정책 차원에서 이목이 집중되어 왔다. 이러한 공공부문 고용관계에 대해서는 그동안 전력, 철도, 우정 등의 사업이나 산업별로 다양한 연구들이 수행되어 오기도 하였으나, 이를 일반화된 논리로 승화시키는 데는 한계를 노정하고 있었다. 이는 공공부문 사업장들에 대한 설문조사가 포괄적이고 체계적으로 이루어진 적이 거의 없었기 때문이었다. 한국노동연구원에서는 2006년 사업체패널조사시(2005년 말 기준 응답)에 이러한 사정을 감안하여 비정부 공공부문 사업장들에 대한 전수조사를 실시하였다.
 
본 보고서는 이러한 한국노동연구원 2006년 사업체패널조사 결과를 활용하여 공공부문 고용관계를 통계적으로 이해하고자 한 결과이다. 우선 기초분석편에서는 고용관계의 다양한 측면인 경영특성과 인사전략, 고용관리, 임금 등 보상, 작업조직, 노사관계 등에서 공공부문이 민간부문과 어떻게 차별화되는지를 알아보았다. 단순한 빈도분석만으로도 상당한 차이가 있음을 확인할 수 있을 것이며, 특히 고용관계의 다양한 측면이 종합적으로 조명되고 있음에 주목할 필요가 있을 것이다.
 
주요한 연구 결과는 다음과 같다. 공공부문은 전반적으로 수익성보다 공익성을, 인적자원관리에서도 인건비 절감보다는 장기적 충성도 확보를 중시함에도 불구하고 비정규직이나 외주화 활용에서는 민간부문보다 더 적극적인 것으로 나타났다. 청소, 경비, 건물관리 등의 주변적인 업무영역, 그리고 단순직이나 사무직 등 상대적으로 저숙련 직종에서 이러한 비정규직이나 간접고용 활용도가 높은 것으로 드러났다. 그리고 그 요인으로서 정원관리 이외에 일시적 수요 충족이나 비용절감을 위한 비중도 적지 않은 것으로 보인다. 이러한 공공부문의 비정규직이나 간접고용 활용 행태는 정규직을 포함한 전반적인 고용관계의 맥락에서 해석될 필요가 있다. 공공부문은 민간부문보다 이직률이 낮은 가운데(고용안정), 당사자들의 주관적 인식과는 달리 임금수준도 낮지 않은 편이고, 임금체계는 경직적인 연공성을 특징으로 한다. 이러한 상황에서 정부의 비현실적인 정원관리나 임금인상 억제, 혁신과 경영합리화에 대한 요구들은 흔히 비정규직이나 간접고용에서 그 탈출구를 찾아온 것으로 나타나고 있다.
 
공공부문은 민간부문에 비하여 사무ㆍ관리ㆍ전문ㆍ기술직의 비중이 높아, 이 직종들의 생산성 향상이 요구됨을 알 수 있었으며, 보다 엄밀한 분석이 필요하겠지만 민간부문보다 직종별․성별 분리현상이 뚜렷한 것으로 추측되었다. 또한 채용시 특정한 숙련이나 경력, 즉시 활용가능성을 중시하기보다는 직무지식, 외국어능력, 학력, 조직에의 적합성 등에 중점을 두고 있어, 결국 잠재능력이 있는 자를 채용하고 장기고용하는 것을 통하여 해당 조직에서 높은 성과를 올리는 것을 기대하고 있음을 알 수 있었다.
 
본고에서는 공공부문의 노조활동 및 노사관계와 관련해서도 많은 흥미로운 사실들을 새롭게 발견하였다. 대체적으로 개별적 노사관계에서 중심과 주변의 분리 현상이 공공부문에서 분명한 반면, 집단적 노사관계에서는 비정규직을 포괄하려는 노력 등에서 오히려 민간부문을 앞서고, 조직력이나 민주성, 조합원들의 고용보호 능력도 민간보다 양호한 것으로 추정된다. 전반적인 노사관계에서 사용자들의 자체평가는 민간과 공공이 큰 차이를 보이지 않았으나, 근로자대표들의 평가는 공공부문에서 오히려 부정적인 것으로 나타났다. 이는 기업지배구조와의 관련성 속에서 고찰할 필요를 제기한다.
 
다음으로 추가분석편 두 편은 보다 세분화된 주제에 집중하여 기초분석편을 보완, 발전시키고 있다. 추가분석편 첫 번째인 공공과 민간부문의 인적자원투자에 관한 비교 연구는 추상적 이론에 집착하기보다는 자유롭게 ‘인적자원투자’라는 개념을 도입하고 회귀분석을 시도함으로써 공공부문 고용관계에 대한 통계적 이해를 깊게 해주고 있다. 주요 연구결과를 보면 첫째, 인적자원 투자(인건비․교육훈련․기업복리후생·대졸자 초임)에 있어 공공부문과 민간부문간에 차별적인 특성을 보이고 있다. 교육훈련비와 대졸자 초임급여 및 인건비 총액에 있어서는 공공부문이 민간부문보다 높게 나타나는 반면, 복지후생비의 지출에서는 오히려 민간부문이 공공부문을 앞서는 것으로 확인된다. 사업장 특성을 통제한 조건에서 얻게 된 이 같은 분석결과는 공공부문이 민간부문에 비해 방만한 인력관리의 문제점을 안고 있다는 통념과는 일정하게 거리가 있다공공부문은 민간부문에 비해 우수 인재의 유인을 위해 잘 알려진 안정적 고용조건뿐 아니라 높은 초임 연봉을 제공하고 있으며, 종업원들의 직무능력 향상을 위한 교육훈련의 지원이 적극적으로 이뤄지는 것으로 나타났다. 또한 공공부문에서 (예상과는 달리) 상대적으로 낮은 수준의 복리후생혜택이 제공되고 있다는 사실은 주되게 정부의 규제와 관련지어 이해될 수 있으며, 다만 이 부문의 낮은 복리후생 수준은 고용안정 관행에 의해 보전되어 크게 문제되지 않을 것으로 판단된다.
 
둘째로, 인적개발투자의 모든 지표에 대해 전체 사업장표본이나 공공-민간부문 공히 여성노동자 비율과 유의하게 역의 관계를 보이고 있다는 점은 소위 성별 직종분리(gender job segregation)와 관련지어 설명해 볼 수 있을 것이다. 다시 말해, 여성들이 집중되어 있는 일자리들이 대체로 주변적이거나 열악하고, 그 결과 여성들이 밀집되어 있는 사업체에서는 이들에 대한 인적 투자가 상대적으로 낮을 것이라는 성별 직종분리 현상에서 공공부문 역시 예외가 아님을 확인케 된다. 셋째, 이번 분석에서 인적자원투자에 대한 노조의 프리미엄효과(union's premium effect)가 대체로 확인되고 있다.
구체적으로, 기존 연구를 통해 논증되듯이 노조에 의해 사업체의 보상비용 부담이 증대되고 있는 한편, 긍정적인 측면으로는 노조가 근로자의 교육훈련을 확대시키는 촉진자로서의 역할을 수행하고 있음이 드러나고 있다. 넷째, 공공부문에서 인적자원투자에 있어 직종별 차이가 유의하게 드러나는 민간부문과 달리 흥미롭게도 전문관리직, 생산노무직 등의 직종에 따른 차이가 별로 나타나지 않는다는 점이 주목할 만하다. 이 결과는 공공부문의 경우 수행직무/직종에 따른 보상이나 인센티브 부여 및 직무능력개발이 주어지지 않는, 인적자원관리의 형평성이 지나치게 강조되고 있는 현실에서 비롯되는 것으로 이해될 수 있는바, 이로 인한 동기상실(motivation loss)의 정체된 조직문화와 관료주의적 병폐를 우려하게 된다. 따라서 이 같은 문제를 대처, 해결하기 위해서는 직무/직종가치에 연계된 보상과 투자가 이루어지는 인적자원관리방식으로의 개혁이 요망된다.
 
추가분석편 두 번째인 공공과 민간부문의 인사관리 비교 역시 기초분석편을 보완하면서 새로운 내용들을 제시하고 있다. 우선 제Ⅱ장에서는 기초분석편과 유사한 항목을 검토하면서도 공공부문을 주로 민간 금융부문과 비교하고 있다. 그 내용을 정리해 보면, 공공부문은 민간부문에 비해 임금수준도 높은 편이며 고용도 안정되어 있어서 근로자의 입장에서 보면 ‘고용의 질’이 나쁘지 않은 것으로 나타나 최근 공공부문에 지원자가 많은 현실을 그대로 반영하고 있는 것으로 요약할 수 있다. 그러나 고용안정성으로 인력구조가 상위수준에서 정체되는 항아리형 구조의 특징을 보이고 있으며, 외부의 견제에 따라 형식적으로는 성과주의 인사제도의 도입비율이 높지만 실질적으로는 여전히 호봉제 중심의 급여제도가 운영되고 있다고 요약할 수 있다.
 
다음 제Ⅲ장에서는 ‘고용의 질’ 지표 개발과 이를 바탕으로 한 공공부문과 민간부문의 ‘고용의 질’에 대한 계량적 평가내용을 담고 있다. 이 계량화 과정은 탐색적인 절차를 통해서 진행되었기 때문에 객관성을 충분히 확보했다고 주장하기는 어렵지만, 최근 이에 대한 논의가 활발하게 진행되고 있고 기존에 유사한 연구가 별로 없었다는 점에서 커다란 의미를 가진다고 하겠다. 먼저 ‘고용의 질’에 대한 측정지표를 개발하기 위해 기존에 연구된 자료들과 전문가의 토론과정을 거쳐서 다수의 측정지표를 세분화하여 재구성하였다. 기업 또는 사업장단위에서 ‘좋은 일자리’를 구성하는 특성들은 근무여건(근로시간, 교대제 등), 고용안정(비정규직, 고용안정정책, 구조조정 경험), 임금수준 및 복리후생, 교육훈련 및 경력개발제도, 건강 및 안전, 고용평등, 공정한 갈등해결시스템 그리고 인권 등으로 구성하였다. 또한 ‘고용의 질’을 구성하는 특성에 대해 가중치를 정하였는데, 각 특성별 측정지표에 대한 평가는 본 연구가 탐색적인 연구라는 점을 고려하여 연속적인 평가점수를 부여하기보다는 단속적인 평가점수를 부여하여 상대적인 차이를 크게 반영하려고 하였다.
 
이상의 결과, 먼저 특성별로 비교해 보면 각각 특성에 대해 가중치를 반영했을 때 근무여건은 민간이 3.33, 공공이 4.19였고, 고용안정은 민간이 10.17, 공공이 11.35였다. 다음으로 임금 및 복리후생은 민간이 10.41, 공공이 9.91이었으며 훈련교육은 민간이 3.23, 공공이 3.20이었다. 건강 및 안전은 민간이 4.55, 공공이 4.79였고, 고용평등기회는 민간이 2.79, 공공이 2.79였다. 마지막으로 공정한 갈등해결시스템은 유노조 사업장의 경우 민간이 5.53, 공공이 5.78이었고, 무노조 사업장은 민간이 3.75, 공공이 4.67이었다. 이를 종합해 보면 인권 특성을 제외한 가중치 76.21에 대해 유노조 사업장의 경우는 민간이 40.01, 공공이 42.01이었으며, 무노조 사업장의 경우는 38.23과 40.90으로 나타났다. 이를 100점으로 환산하면 유노조의 경우 민간과 공공은 52.50대 55.12였으며, 무노조의 경우는 50.16대 53.67이었다. 대체적으로 본 연구 결과를 바탕으로 했을 때 ‘고용의 질’에 대한 탐색적인 계량화 결과, 공공부문이 20인 이상 사업장의 평균적인 ‘고용의 질’에 비해 상대적으로 높은 수준임을 보인다고 하겠다.
 
다만 본 연구가 탐색적인 수준의 연구이기 때문에 이 결과를 해석하는 데는 여러 가지 점을 유의할 필요가 있다. 예를 들어 8개의 ‘고용의 질’ 특성의 결정은 기존의 연구결과와 최근의 추이를 비교적 충실하게 반영하고 있지만, 각각의 특성을 구체적으로 측정하는 측정지표에 있어서는 KLI 사업체패널자료를 활용하기 위해 다수의 지표가 유사변수로 대체되었다는 점을 유의해야 할 필요가 있다. 또한 구체적인 측정지표에 있어서 임금 및 복리후생의 경우 절대적인 수준에서는 공공부문이 민간부문에 비해 상대적으로 높지만, 심리적인 평가에서는 상대적으로 낮게 나타나고 있다는 점을 고려할 필요가 있다.
 
이상에서 살펴본 바와 같이 세 편으로 이루어진 본 보고서는 각 편이 독립적으로 집필되어 다소 중복되는 부분이 있기도 하지만, 공공부문 고용관계에 관한 통계적 분석으로서 종합적인 그림을 시도하고 있다는 점에서 세 편을 함께 비교하면서 독해할 것을 권하고자 한다. 물론 본 보고서의 내용은 보다 심층적인 계량분석은 물론, 치밀한 현장조사와 질적 연구방법을 통하여 보완되고 더욱 발전되어야 할 것이다.